SENTENZA DELLA CORTE DEL 21 GIUGNO 1988. - COMMISSIONE DELLE COMUNITA'EUROPEE CONTRO REPUBBLICA ITALIANA. - ESENZIONE DALL'IVA DELLE IMPORTAZIONI DI CAMPIONI GRATUITI DI MODICO VALORE - TRASPOSIZIONE DELLA DIRITTIVA N. 77/388/CEE NELL'ORDINAMENTO NAZIONALE. - CAUSA 257/86.
raccolta della giurisprudenza 1988 pagina 03249
Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
++++
Diritto comunitario - Principi - Certezza del diritto e tutela dei singoli - Normativa nazionale adottata in un campo disciplinato dal diritto comunitario - Necessità di formulazione non equivoca
I principi della certezza del diritto e della tutela dei singoli esigono che, nei settori disciplinati dal diritto comunitario, le norme degli Stati membri siano formulate in un modo non equivoco che consenta agli interessati di conoscere i propri diritti ed obblighi in modo chiaro e preciso e ai giudici nazionali di garantirne l' osservanza .
Nella causa 257/86
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico Giuliano Marenco, in qualità di agente, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . G . Kremlis, membro del suo ufficio legale, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata dal sig . Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico, in qualità di agente, assistito dal sig . Ivo M . Braguglia, avvocato dello stato, e con domicilio eletto in Lussemburgo presso l' ambasciata d' Italia,
convenuta,
avente ad oggetto il far dichiarare che, assoggettando all' IVA le importazioni di campioni gratuiti di modico valore, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del trattato CEE,
LA CORTE,
composta dai signori Mackenzie Stuart, presidente, G . Bosco, J.C . Moitinho de Almeida e G.C . Rodríguez Iglesias, presidenti di sezione, T . Koopmans, U . Everling, Y . Galmot, C . Kakouris, F . Schockweiler, giudici,
avvocato generale : M . Darmon
cancelliere : H.A . Ruehl, amministratore principale
vista la relazione d' udienza e a seguito della trattazione orale del 4 febbraio 1988,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale all' udienza del 1° marzo 1988,
ha pronunziato la seguente
Sentenza
1 Con atto depositato in cancelleria il 15 ottobre 1986, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, in forza dell' art . 169 del trattato CEE, un ricorso volto a far dichiarare che assoggettando all' imposta sul valore aggiunto ( in prosieguo : "IVA ") le importazioni di campioni gratuiti di modico valore, mentre i medesimi campioni di produzione nazionale sono esentati da detta imposta, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell' art . 14, n . 1, lett . a ), della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, n . 77/388, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d' affari - Sistema comune d' imposta sul valore aggiunto : base imponibile uniforme ( GU L 145, pag . 1 ), nonché in forza dell' art . 95 del trattato CEE .
2 Secondo l' art . 2, 3° comma, lett . d ), del decreto del presidente della Repubblica del 26 ottobre 1972, n . 633 ( in prosieguo : "DPR 26 ottobre 1972 "), come modificato dal decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1974, n . 687 ( GURI 28.12.1974, n . 338, pag . 9071 ), sono esentate dall' IVA le cessioni di campioni gratuiti di modico valore appositamente contrassegnati . Ex art . 68 le disposizioni dell' art . 2, 3° comma, si applicano anche alle importazioni .
3 Detta normativa è stata modificata con decreto del presidente della Repubblica 29 gennaio 1979, n . 24 ( GURI 31.1.1979, n . 30, pag . 983 ) - in prosieguo : "DPR 29 gennaio 1979" - il quale, pur mantenendo l' esenzione di cui al citato art . 2, 3° comma, ha invece soppresso la disposizione dell' art . 68 che estendeva detta esenzione alle importazioni . D' altro canto, il Ministero delle finanze italiano, rispondendo a taluni quesiti, ha confermato, con le risoluzioni del 30 giugno 1979 e del 10 dicembre 1982, che le importazioni di campioni gratuiti di modico valore erano assoggettate all' IVA a partire dalla data d' entrata in vigore del DPR 29 gennaio 1979 .
4 Ritenendo che l' applicazione di un regime fiscale differente alle cessioni di campioni gratuiti di modico valore all' interno del paese e alle importazioni di campioni analoghi, trasgredisse l' art . 95 del trattato CEE e l' art . 14, n . 1, lett . a ), della sesta direttiva, con lettera 3 maggio 1984 la Commissione ha invitato il governo italiano a presentare osservazioni scritte, in conformità con l' art . 169 del trattato CEE . Successivamente, essa ha emesso un parere motivato che si è incrociato con un telex del governo italiano datato 22 maggio 1985, nel quale questo ha invocato a sua difesa l' art . II della convenzione di Ginevra del 7 novembre 1952 ( convenzione internazionale per facilitare l' importazione dei campioni commerciali e del materiale pubblicitario ), ratificata e resa esecutiva in Italia con legge 26 novembre 1957, che dispone l' esenzione dai diritti all' importazione dei campioni di modico valore di merci di qualunque genere . Esso ha sostenuto che detta norma consentiva di esentare dall' IVA i campioni gratuiti di modico valore importati dagli Stati firmatari della citata convenzione, fra i quali figurano tutti gli Stati membri . D' altro canto, esso ha precisato che questo regime di esenzione si fondava altresì sull' art . 72, 1° comma, del DPR 26 ottobre 1972, con successive modifiche, il quale fa salve tutte le agevolazioni previste dai trattati e dagli accordi internazionali conclusi prima dell' entrata in vigore del regime IVA .
5 Rispondendo al parere motivato con telex dell' 8 luglio 1985, il governo italiano ha inoltre affermato che in attesa dell' adozione del testo unico dell' IVA che avrebbe dovuto rendere la legislazione italiana più conforme al diritto comunitario, i problemi concernenti l' applicazione dell' IVA alle importazioni controverse potevano trovare una "momentanea soluzione di fatto" grazie ad una risoluzione del ministro delle finanze, datata 18 giugno 1984, che aveva dichiarato esenti dall' IVA i campioni gratuiti di modico valore importati dagli Stati aderenti alla summenzionata convenzione di Ginevra .
6 Ritenendo che la soluzione adottata dal governo italiano non potesse far venir meno l' infrazione allegata, la Commissione ha emesso un secondo parere motivato, a complemento del precedente . In esso si è sottolineato che la convenzione di Ginevra del 7 novembre 1952 non autorizzava l' esenzione dall' IVA dei campioni gratuiti di modico valore importati dagli Stati non firmatari di detta convenzione e che ad ogni modo la soluzione proposta non garantiva la certezza del diritto . Non avendo considerato pertinenti le osservazioni del governo italiano trasmesse con telex del 13 gennaio 1986, la Commissione ha introdotto il presente ricorso .
7 Per una più ampia esposizione dei fatti, dello svolgimento della procedura, nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo saranno qui riprodotti solo se necessari per seguire il ragionamento della Corte .
8 A fondamento del suo ricorso, la Commissione deduce che l' esenzione dall' IVA delle importazioni dei campioni di modico valore provenienti da paesi aderenti alla convenzione di Ginevra o che fruiscono della clausola della nazione più favorita, non è sufficiente per rendere la legislazione italiana conforme alla direttiva, il cui art . 14 dispone detta esenzione nei riguardi di tutte le importazioni, quando siano esentati dall' IVA i campioni di produzione nazionale .
9 Per quel che concerne le importazioni dai paesi summenzionati, la ricorrente fa valere inoltre che la situazione giuridica creata in Italia dal DPR 29 gennaio 1979 è caratterizzata da una notevole confusione, testimoniata fra l' altro dalle risoluzioni del ministro delle finanze del 30 giugno 1979 e del 10 dicembre 1982 . Se, da un lato, le nuove istruzioni amministrative che modificano le risoluzioni ministeriali avevano migliorato la situazione, dall' altro, il mantenimento in vigore di un testo di legge che ha soppresso la precedente assimilazione delle importazioni alle cessioni interne rischiava di creare nei soggetti interessati una situazione d' incertezza che poteva render loro difficile sia conoscere i propri diritti sia farli valere dinanzi al giudice .
10 Secondo la convenuta, poiché tutti gli Stati membri aderiscono alla convenzione di Ginevra, le importazioni di campioni gratuiti di modico valore da essi provenienti godono dell' esenzione contemplata da detta convenzione, cosicché non le si potrebbe contestare alcuna infrazione dell' art . 95 del trattato . Quanto all' inadempimento addebitatole in relazione agli obblighi derivanti dall' art . 14, n . 1, lett . a ), della sesta direttiva, essa ammette tale addebito soltanto in relazione ad un numero di Stati molto limitato . Nel controricorso essa ha infatti rilevato che con nota 5 novembre 1986 trasmessa a tutti i compartimenti doganali, il Ministero delle finanze non soltanto aveva comunicato l' elenco degli Stati aderenti alla citata convenzione di Ginevra, ma aveva anche precisato che il medesimo regime di esenzione IVA si applicava alle importazioni provenienti dagli Stati che fruiscono della clausola della nazione più favorita . Poiché fra questi figurano gli Stati firmatari dell' Accordo generale sulle tariffe doganali ed il commercio ( Gatt ), il cui art . 1, § 1, dispone l' estensione di detta clausola a tutti i paesi aderenti all' accordo stesso, la convenuta ha considerato che ben poche erano le importazioni assoggettate all' IVA .
11 Va innanzitutto rilevato che, come ha ammesso il governo italiano, la legislazione vigente in Italia non esonera dall' IVA tutte le importazioni di campioni gratuiti di modico valore . Infatti, pur interpretando l' art . 72 del DPR 26 ottobre 1972 nel senso che sono mantenute tutte le esenzioni contemplate da convenzioni internazionali o conseguenti alla loro applicazione, resterebbero tuttavia assoggettate all' IVA talune importazioni, trasgredendosi così l' art . 14 della direttiva . Ora, come ha dichiarato la Corte nella sentenza 7 febbraio 1984 ( Commissione / Repubblica italiana, causa 166/82, Racc . 1984, pag . 459 ), il fatto che una legislazione in contrasto con il diritto comunitario trovi scarsissima applicazione non vale a far venir meno la relativa infrazione .
12 Si deve poi osservare che, come da costante giurisprudenza della Corte ( vedasi, ad esempio, la sentenza 30 gennaio 1985, Commissione / Regno di Danimarca, causa 143/83, Racc . 1985, pag . 427 ), i principi della certezza del diritto e della tutela dei privati esigono che, nelle materie disciplinate dal diritto comunitario, la normativa degli Stati membri abbia una formulazione non equivoca, sì da consentire agli interessati di conoscere i propri diritti ed obblighi in modo chiaro e preciso, ed ai giudici di garantirne l' osservanza .
13 La normativa italiana non presenta questi requisiti . Difatti, anche se, come sostiene il governo italiano, essa esonera le importazioni provenienti dagli Stati aderenti alla convenzione di Ginevra o che fruiscono della clausola della nazione più favorita, nondimeno la sua ambiguità è all' origine di una prassi amministrativa non conforme al diritto comunitario . Se due risoluzioni del ministro delle finanze adottate il 30 giugno 1979 e il 10 dicembre 1982, hanno confermato la soppressione dell' esenzione al riguardo di tutte le importazioni, e se una successiva risoluzione del 18 giugno 1984 ha esentato dall' IVA tutte le importazioni di campioni gratuiti di modico valore provenienti dagli Stati aderenti alla convenzione di Ginevra, la nota del 5 novembre 1986 della direzione generale delle dogane e delle imposte indirette, pur precisando che tale esenzione si applica anche alle importazioni provenienti dagli Stati che fruiscono della clausola della nazione più favorita, menziona soltanto i campioni medicinali .
14 Nella controreplica, la Repubblica italiana ha affermato che per quanto concerne le importazioni di campioni di modico valore provenienti da paesi aderenti alla convenzione di Ginevra e da paesi che godono della clausola della nazione più favorita, la ricorrente aveva mutato la causa petendi, contestando un inadempimento fondato non più sull' inesistenza di norme nazionali che contemplino l' esenzione IVA all' importazione di tali campioni, bensì sull' incertezza del diritto creata dalla normativa di cui è causa .
15 Va osservato al riguardo che la ricorrente aveva già fatto valere, sia nel complemento al parere motivato sia nell' atto introduttivo del ricorso, l' incertezza del diritto che derivava dalla sola presa in considerazione dell' art . 72 del DPR, e della convenzione di Ginevra . Il ragionamento svolto nella replica si limita da una parte ad esplicitare il mezzo precedentemente invocato e, dall' altra, a renderlo applicabile anche alle importazioni provenienti da paesi che godono della clausola della nazione più favorita, cui la Repubblica italiana si era riferita solo in sede di controricorso .
16 Si deve dunque riconoscere che adottando e mantenendo in vigore una normativa che non esenta dall' IVA tutte le importazioni di campioni gratuiti di modico valore, che manca dei requisiti di chiarezza e precisione nei confronti dell' esenzione di talune importazioni di questi campioni e che, nel contempo, prevede l' esenzione dei medesimi campioni di produzione nazionale, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt . 95 del trattato e 14 della direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, n . 77/388 .
Sulle spese
17 Ai sensi dell' art . 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese . La Repubblica italiana è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese .
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce :
1 ) Adottando e mantenendo in vigore una normativa che non esenta dall' IVA tutte le importazioni di campioni gratuiti di modico valore, che manca dei requisiti di chiarezza e precisione nei confronti dell' esenzione di talune importazioni di questi campioni e che, nel contempo, prevede l' esenzione dei medesimi campioni di produzione nazionale, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt . 95 del trattato e 14 della direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, n . 77/388 .
2 ) La Repubblica italiana è condannata alle spese .