Generaladvokatens forslag til afgørelse

++++

Hoeje Domstol .

1 . Siden vedtagelsen af dekret af 29 . januar 1979 gaelder der nye regler i Italien vedroerende opkraevning af mervaerdiafgift ( herefter benaevnt "moms ") for gratis vareproever . Det er disse regler, som Kommissionen anfaegter under denne sag .

2 . Foer dekretet traadte i kraft, var "gratis vareproever af ringe vaerdi, der udtrykkeligt betegnes paa denne maade", fritaget for moms ved overdragelse og ved import . Ved dekretet fra 1979 blev momsfritagelsen for importerede gratis vareproever imidlertid ophaevet .

3 . Som foelge heraf antog Det Italienske Finansministerium, at der fremover skulle opkraeves moms ved import af gratis vareproever og bekraeftede officielt denne opfattelse ved resolutioner af 30 . juli 1979 og 10 . december 1982, der begge var vedtaget paa foranledning af en forespoergsel fra Den Britiske Ambassade og et selskab . Kommissionen fandt imidlertid, at det var i strid med EOEF-Traktatens artikel 95 ( herefter benaevnt "artikel 95 "), at Italien siden udstedelsen af dekret af 29 . januar 1979 opkraevede moms ved import af gratis vareproever af ringe vaerdi, og at dette tillige var i strid med artikel 14, stk . 1, litra a ) ( herefter benaevnt "artikel 14 ") i Raadets sjette direktiv 77/388/EOEF af 17 . maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsagifter - Det faelles mervaerdiafgiftssystem : ensartet beregningsgrundlag ( 1 ). Ud fra disse overvejelser har Kommissionen anlagt den foreliggende traktatbrudssag .

4 . Artikel 95 forbyder medlemsstaterne at paalaegge varer fra andre medlemsstater hoejere afgifter end dem, der paalaegges lignende indenlandske varer ( jfr . stk . 1 ) eller afgifter, som indirekte vil kunne beskytte andre produkter ( jfr . stk . 2 ). Artikel 14 bestemmer, at medlemsstaterne, med forbehold af andre faellesskabsbestemmelser, yder momsfritagelse ved "endelig indfoersel af goder, saafremt afgiftspligtige personers levering heraf under alle omstaendigheder er fritaget i indlandet ". Denne bestemmelse omfatter samtlige indfoersler, uanset om eksportlandet er medlem af EF eller ej .

5 . Til stoette for den gaeldende ordning henviser Den Italienske Republik i foerste raekke til de internationale konventioners retsvirkninger i Italiens retssystem . Regeringen anfoerer, at resolutionerne fra 1979 og 1982, hvori den italienske finansminister fortolkede den gaeldende lovgivning paa den maade, at der skulle opkraeves moms af importerede gratis vareproever, ikke tog behoerigt hensyn til artikel 2 i den internationale Genève-konvention af 7 . november 1952 ( International Konvention om Lettelser for Indfoerslen af Vareproever og Reklamemateriale ), som er ratificeret af Italien og traadte i kraft ved lov af 26 . november 1957 . Ifoelge naevnte artikel 2 er vareproever af ringe vaerdi fritaget for importafgift . Foelgelig boer gratis vareproever, som hidroerer fra et af de lande, der har tiltraadt konventionen ( hvilket gaelder for samtlige medlemsstater ) fritages for moms . Der boer endvidere ydes momsfritagelse for importerede gratis vareproever hidroerende fra lande, som ikke har tiltraadt konventionen, men som i Italien er omfattet af en mestbegunstigelsesklausul .

6 . Efter den italienske regerings opfattelse viser en gennemgang af de regler, der har retsvirkning paa italiensk omraade, at det kun er importerede gratis vareproever fra de lande, der ikke har tiltraadt Genève-konventionen eller som ikke er omfattet af en mestbegunstigelsesklausul, hvoraf der skal opkraeves moms, hvorfor artikel 14 kun er tilsidesat i relation til disse indfoersler . For saa vidt angaar de gratis vareproever, som er importeret fra de mange lande, som har tiltraadt Genève-konventionen eller som er omfattet af en mestbegunstigelsesklausul, er der sikret ligebehandling ved finansministerens resolution af 18 . juni 1984, hvori der henvises til, at Genève-konventionen har retsvirkning i Italien . Det samme gaelder finansministerens instruktioner til samtlige tolddirektorater, hvori man gjorde opmaerksom paa virkningerne af mestbegunstigelsesklausulen og udstedte paalaeg om tilbagebetaling af de retsstridigt opkraevede beloeb . Regeringen anfoerer, at den konsoliderede momslov, som er under udfaerdigelse i Italien, vil indeholde en bestemmelse, hvorved momsopkraevningen for de gratis vareproever, der importeres fra det oevrige faatal af stater, vil blive bragt til ophoer og dermed skabe fuld overensstemmelse mellem den italienske lovgivning og EF-retten .

7 . Ligesom Kommissionen maa jeg konstatere, at sagsoegte hermed har erkendt at have tilsidesat sine forpligtelser efter artikel 14 for saa vidt angaar importerede gratis vareproever fra de lande, som ikke har tiltraadt Genève-konventionen og som ikke er omfattet af en mestbegunstigelsesklausul . Tilbage bliver saa blot spoergsmaalet, om der, som haevdet af Kommissionen, og paa trods af regeringens forklaringer, foreligger et traktatbrud i relation til de gratis vareproever, som er importeret fra lande, der har tiltraadt Genève-konventionen eller er omfattet af en mestbegunstigelsesklausul .

8 . Af hensyn til klarheden boer det fremhaeves, at den italienske regering selv direkte har indroemmet, at den anfaegtede bestemmelse i dekretet fra 1972, med aendringerne fra 1979, isoleret set klart er i strid med EF-retten, men i det vaesentlige har forsvaret sig med, at det var en fejl at anvende bestemmelsen mellem 1979 og 1982 uden sammenhaeng med de oevrige bestemmelser .

9 . Kommissionen har opretholdt sine paastande i replikken og til stoette herfor fremfoert to serier af anbringender .

10 . For det foerste anfoerer Kommissionen, at de administrative instrukser, som den italienske regering har paaberaabt sig, nok forbedrede situationen i forhold til den foerste periode efter de lovaendringer, som blev foretaget i 1979, men at disse lovaendringer ikke desto mindre skabte betydelig usikkerhed om retsstillingen, saaledes som man i oevrigt kan se af finansministerens foerste erklaeringer . De erhvervsdrivende var derfor i tvivl om retsstillingen, og kunne have vanskeligheder med at goere deres rettigheder gaeldende paa grund af usikkerheden om retsgrundlaget for den retsforskrift, hvorved den tidligere ligestilling af importerede og indenlandske varer var blevet ophaevet . Kommissionen har i den forbindelse navnlig anfoert, at der ikke er grundlag for at antage, at de erhvervsdrivende var mere opmaerksomme paa Genève-konventionen fra 1952 end myndighederne var i den foerste periode .

11 . Subsidiaert goer Kommissionen endvidere gaeldende, at kravet om en ensartet momsfritagelse af samtlige importerede varer er i overensstemmelse med et gennerelt ligebehandlingsprincip, som har karakter af et enhedsprincip, og som ikke er overholdt ved en delvis opfyldelse .

12 . Den foerste serie af argumenter, Kommissionen har gjort gaeldende, vedroerer det krav om klarhed, som fremgaar af artikel 14 og af Domstolens domme af 4 . april 1974, Kommissionen mod Frankrig ( 2 ) og 25 . oktober 1979, Kommissionen mod Italien ( 3 ). Ifoelge disse domme kan det udgoere et traktatbrud efter Traktatens artikel 169 at opretholde eller ivaerksaette en bestemmelse, som skaber en uklar situation, idet den holder borgerne i usikkerhed med hensyn til deres muligheder for at stoette sig paa EF-retten .

13 . I duplikken har den italienske regering gjort gaeldende, at Kommissionen med sit argument ( som gik ud paa, at omtvistede bestemmelse, med de i 1979 foretagne aendringer, stadig var i kraft, og at dette skabte usikkerhed hos de erhvervsdrivende ) foretog en "uacceptabel aendring af sagsgenstanden" i forhold til staevningen, hvorfor Domstolen ikke boer tage hensyn dertil .

14 . Jeg finder ikke, at denne formalitetsindsigelse kan tages til foelge . Domstolen sondrer efter fast praksis mellem fremfoerelse af nye anbringender under sagens gang, paa den ene side ( hvilket i princippet er udelukket, medmindre de beror paa retlige omstaendigheder, som er fremkommet under skriftvekslingen ) og fremfoerelsen af nye argumenter paa den anden side . Der er efter domspraksis intet til hinder for at tage saadanne argumenter under realitetspaakendelse, naar de fremfoeres til stoette for anbringender, som allerede er gjort gaeldende i staevningen .

15 . I staevningen anfoerer Kommissionen vedroerende retsstillingen for importoerer af gratis vareproever fra lande, som har tiltraadt Genève-konventionen, "at den faktiske loesning, som er tilvejebragt, ikke sikrer importoererne den fornoedne beskyttelse, idet de kunne have vanskeligheder ved at goere deres rettigheder gaeldende ved domstolene, saafremt varerne blev paalagt moms ". Den maade, hvorpaa Kommissionen beskriver situationen i staevningen (" den faktiske loesning, som er tilvejebragt "), svarer ikke helt til den maade, hvorpaa den analyserer den retlige situation i replikken, hvori den betegner retsstillingen som uklar og egnet til at skabe usikkerhed, men i virkeligheden har Kommissionen i staevningen blot gentaget den italienske regerings egen beskrivelse af forholdet i dennes telex af 8 . juli 1985 . Jeg finder saaledes ikke, at de bemaerkninger, Kommissionen har fremfoert i replikken vedroerende den uklare retsstilling, som skabte usikkerhed hos de erhvervsdrivende, kan antages at indeholde nye anbringender i forhold til de i staevningen fremfoerte . I oevrigt er anbringendet kun summarisk gennemgaaet i staevningen - ligesom det i oevrigt var tilfaeldet i den supplerende begrundede udtalelse - fordi anbringendet var subsidiaert paa dette stadium . Efter min opfattelse indeholder replikken derfor blot en uddybning af det allerede tidligere fremfoerte og ikke noget nyt anbringende .

16 . Jeg skal herefter nu gaa over til at behandle Kommissionens argumenter over for de indsigelser, som den italienske regering har fremfoert vedroerende realiteten . Sammenligner man den foreliggende sag med foernaevnte dom af 25 . oktober 1979, Kommissionen mod Italien, den saakaldte "toldklarerer-dom", fremgaar det for mig at se paa overbevisende maade, at sagen er anlagt med rette . I naevnte sag, der vedroerte en lovregel, hvorefter udstedelsen af et naeringsbevis som toldklarerer var betinget af, at den paagaeldende havde italiensk statsborgerskab eller var statsborger i et land, som inden for det paagaeldende omraade yder italienske statsborgere gensidighed, ( denne lovregel fandt Kommissionen udgjorde en tilsidesaettelse af Italiens forpligtelser efter Traktatens artikel 52 ) afviste Domstolen saaledes Den Italienske Republiks indsigelse om, at den anfaegtede lovregel skulle fortolkes under forbehold af Traktatens artikel 52, som er umiddelbart anvendelig i italiensk ret, hvorfor den nationale lovregel ikke i betragtning af samtlige gaeldende retsforskrifter i Italien kunne antages at udgoere et traktatbrud . Domstolen fastslog, at den objektive situation vel var klar, fordi artikel 52 er umiddelbart anvendelig, men at opretholdelsen af en traktatstridig lovregel skabte en tvetydig situation, idet borgerne blev holdt i usikkerhed om deres mulighed for at stoette sig paa faellesskabsretten . Domstolen konkluderede saaledes, at der var begaaet et traktatbrud .

17 . Jeg finder ikke, at de italienske retsforskrifter fra 1972, med senere aendringer fra 1979, der har faelles traek med bestemmelser i internationale konventioner saasom Genève-konventionen eller konventioner vedroerende mestbegunstigelsesklausuler, skaber en mindre tvetydig retsstilling i denne sag og i mindre grad holder borgerne i uvished om anvendeligheden af traktatmedholdelige regler end det var tilfaeldet i foernaevnte sag . Dette kan saa meget mindre antages, som den italienske finansministers stilling til dette spoergsmaal i perioden mellem 1979 og 1984 ikke vidnede om usikkerhed vedroerende anvendelsen af traktatmedholdelige retsregler, men om en ubegrundet vished vedroerende anvendelsen af retsregler i strid med EF-retten . Dette viser, at situationen var tvetydig, saaledes som det er blevet haevdet og paatalt af Kommissionen .

18 . Den Italienske Republik har gjort gaeldende, at der ikke laengere, som paastaaet, er uklarhed om spoergsmaalet, siden der blev udsendt klare instrukser ved cirkulaeret i 1984 og finansministerens meddelelse af 5 . november 1986 .

19 . Paa dette punkt er der efter min opfattelse grund til at henvise til Domstolens dom af 15 . oktober 1986, Kommissionen mod Italien ( 4 ), hvorefter den nationale lovgivnings manglende overensstemmelse med Traktatens bestemmelser ogsaa hvor disse sidste er umiddelbart anvendelige - kun kan fjernes fuldstaendigt ved bindende interne regler med samme retlige karakter som de regler, der aendres, og at en simpel administrativ praksis, som forvaltningen i sagens natur frit vil kunne aendre, og som ikke er bragt til offentlighedens kundskab paa passende maade, ikke kan anses for en gyldig opfyldelse af Traktatens bestemmelser . Ogsaa i Domstolens dom af 7 . februar 1985, Kommissionen mod Frankrig ( 5 ), blev det fastslaaet, at udsendelsen af et administrativt cirkulaere ikke var den rette fremgangsmaade til at fjerne uklarheder .

20 . De ministerielle instrukser, som den italienske regering har paaberaabt sig, udgjorde foelgelig ikke nogen egnet fremgangsmaade til at fjerne de uklarheder i den italienske lovgivning, som var opstaaet efter aendringerne i 1979 . Ganske vist meddelte den italienske regering allerede i 1985, at den snarest ville vedtage en konsolideret momslov, som ville genskabe ligebehandlingen af indenlandske og importerede produkter for saa vidt angaar momsfritagelsen ved ovedragelse af gratis vareproever . Ifoelge de foreliggende oplysninger er denne lov imidlertid endnu ikke blevet vedtaget og der er saaledes ikke ivaerksat egnede midler til at bringe klarhed over retsstillingen . Jeg kan tilfoeje, at droeftelserne under de mundtlige forhandlinger ( der vedroerte spoergsmaalet om, hvorvidt instruktionerne i meddelelsen af 5 . november 1986 maatte forstaas saaledes, at udelukkende importen af medicinske vareproever skulle fritages for moms, eller om de paa baggrund af resolutionen af 18 . juni 1984 maatte fortolkes saaledes, at man tilsigtede momsfritagelse for samtlige importerede gratis vareproever af ringe vaerdi ) ikke bidrog til at bortvejre tvivlen om den manglende klarhed i de cirkulaerer, som Den Italienske Republik har paaberaabt sig .

21 . Den italienske regering har endvidere gjort gaeldende, at personer, der maatte have vaeret beroert af reglerne, ikke efter gaeldende lovgivning i Italien har kunnet vaere i tvivl om retsstillingen, da indfoerslerne foretages af specialister, som kender afgiftsordningerne, herunder de ordninger, der gaelder i kraft af internationale konventioner .

22 . Det fremgaar af Domstolens praksis, at den omstaendighed at de af lovgivningen beroerte borgere i kraft af deres erhverv er vant til ordningen, ikke aendrer retsstillingen, naar denne i oevrigt er uklar . Det af Den Italienske Republik herom fremfoerte argument er i oevrigt ikke efter min opfattelse tilstraekkeligt staerkt til at overbevise Domstolen . Det fremgaar nemlig, at den italienske finansminister ved sin egen handlemaade i aarene mellem 1979 og 1984 viste, at der var vanskeligheder med forstaaelsen af momslovgivningen, og maa ministeren, da ikke, sammen med sin forvaltning, principielt anses for den stoerste af landets specialister? Hvorfor skulle private, selv om de er specialister i importspoergsmaal, vaere mere kyndige paa omraadet end de nationale skatte - og afgiftsmyndigheder?

23 . I betragtning af disse uklarheder i den italienske lovgivning og den heraf foelgende usikkerhed om retsstillingen hos de borgere, der er beroert deraf, maa det, som anfoert under de mundtlige forhandlinger, anses for et irrelevant argument, at myndighedernes afslag paa at yde afgiftsfritagelse udelukkende vedroerte indfoersler fra et meget begraenset og ikke naermere praeciseret antal lande, heriblandt ingen af medlemsstaterne . Det er fastslaaet i Domstolens praksis, jfr . f.eks . dommen af 7 . februar 1984 i sag 166//82, Kommissionen mod Italien ( 6 ), at der foreligger et traktatbrud, selv om den paagaeldende bestemmelse anvendes meget sjaeldent i praksis .

24 . Hvordan skulle man ogsaa i denne sag kunne vaere tilfreds med den aendring, der skete, da en klar og utvetydig national retsforskrift havde sikret EF-rettens overholdelse indtil 1979, hvorefter der blev indfoert en raekke spredte og uheldigt udformede bestemmelser, som det kun var muligt at efterleve, saafremt man moejsommeligt sammenholdt dem, og hvis efterlevelse i oevrigt ikke sikrede en fuldkommen gennemfoerelse af faellesskabsretten, saaledes som fejltagelserne fra den foerste periode viste?

25 . Af disse grunde er det min opfattelse - uden at jeg har fundet det noedvendigt at behandle Kommissionens subsidiaere anbringende - at Den Italienske Republik - ved foerst at vedtage og dernaest at opretholde bestemmelser, med senere aendringer fra 1979, som dels var i strid med EOEF-Traktatens artikel 95 ( idet gratis vareproever importeret fra de andre medlemsstater derved blev undergivet moms ) og dels i strid med det sjette momsdirektivs artikel 14, da ogsaa gratis vareproever importeret fra andre stater derved blev undergivet samme moms - har bragt borgerne i usikkerhed om deres muligheder for at stoette sig paa EF-retten, og dette paa trods af den retsstilling, der gjaldt som foelge af de internationale konventioner, som var i kraft i Italien, og som var i overensstemmelse med EF-retten .

26 . Sammenfattende skal jeg herefter foreslaa Domstolen at afsige foelgende dom :

- det statueres, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-Traktatens artikel 95 og artikel 14, stk . 1, litra a ), i Raadets sjette momsdirektiv af 17 . maj 1977 ved at vedtage og opretholde foernaevnte bestemmelser,

- Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger .

(*) Oversat fra fransk .

( 1 ) EFT L 145 af 13.6.1977, s . 1 .

( 2 ) Sag 167/73, Sml . s . 359 .

( 3 ) Sag 159/78, Sml . 1979, s . 3247 .

( 4 ) Sag 168/85, Sml . s . 2945 .

( 5 ) Sag 173/83, Sml . s . 491 .

( 6 ) Sag 166/82, Sml . s . 459 .