ES
DA
DE
EL
EN
FR
IT
NL
PT
FI
SVInfo
- Referral date: 19-01-2000
- Show case reference
- Opinion date: 28-06-2001
- Ruling date: 29-11-2001
- AG: Ruiz-Jarabo Colomer
References in this case
References to this case
Highlight in text
Go
Tärkeä oikeudellinen huomautus
62000C0017
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus Ruiz-Jarabo Colomer 28 päivänä kesäkuuta 2001. - François De Coster vastaan Collège des bourgmestre et échevins de Watermael-Boitsfort. - Ennakkoratkaisupyyntö: Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-Capitale - Belgia. - Ennakkoratkaisupyyntö - Kansallisen tuomioistuimen käsite - Palvelujen tarjoamisen vapaus - Lautasantenneista kannettava kunnallinen vero - Satelliittiteitse lähetettävien televisio-ohjelmien vastaanoton este. - Asia C-17/00.
Oikeustapauskokoelma 2001 sivu I-09445
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale (Belgia) pyytää yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan EY 49 artiklaa ja sitä seuraavia artikloja sen ratkaisemiseksi, ovatko ne esteenä kunnalliselle säännöstölle, jolla otetaan käyttöön vuosittainen lautasantennivero.
I Kansallinen säännöstö ja pääasian tosiseikat
2. Watermael-Boitsfortin kunnanvaltuusto on 24.6.1997 pitämässään istunnossa tehnyt veropäätöksen (jäljempänä veropäätös), jonka mukaan lautasantenneista kannetaan vuosittainen vero verovuosina 1997-2001, mainitut vuodet mukaan lukien.
3. Veropäätöksen 2 §:n mukaan vero oli 5 000 Belgian frangia (BEF) lautasantennilta sen koosta riippumatta. Verovelvollisen oli maksettava vero, kun antenni oli asennettu, siitä riippumatta, minä ajankohtana verovuoden kuluessa antenni asennettiin.
4. Veropäätöksen 3 §:ssä täsmennettiin, että verovelvollisen eli antennin omistajan oli maksettava vero kultakin verovuodelta kyseisen vuoden tammikuun 1. päivänä.
5. De Coster teki 10.12.1998 valituksen verovuodelta 1998 maksuunpannusta verosta. Valituksessa väitettiin, että veropäätös esti televisio-ohjelmien vapaan vastaanottamisen muista jäsenvaltioista, ja siinä vedottiin palvelujen tarjoamisen vapautta koskevaan EY:n perustamissopimuksen 59 artiklaan (josta on muutettuna tullut EY 49 artikla) ja 3.10.1989 annettuun neuvoston direktiiviin 89/552/ETY (jäljempänä direktiivi).
II Yhteisön säännöstö
6. EY 49 artiklassa "kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä".
7. EY 50 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että perustamissopimuksessa palveluilla tarkoitetaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske.
8. Direktiivin perusteluosasta ilmenee, että tavanomaisissa olosuhteissa televisiotoiminta kuuluu perustamissopimuksessa tarkoitettuihin palveluihin. Siinä on myös todettu, että yhteisön oikeudessa määrätään kaikkien yleensä maksua vastaan suoritettavien palvelujen vapaasta liikkuvuudesta siitä riippumatta, millainen kulttuuriin liittyvä sisältö palveluilla on, ja ilman rajoituksia, jotka koskevat muuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneita jäsenvaltion kansalaisia.
Direktiivin perusteluosassa todetaan vielä, että tämä vapaata liikkuvuutta koskeva oikeus sovellettuna televisiolähetyksiin ja televisiopalvelujen jakeluun on yhteisön oikeusjärjestyksessä erityinen ilmaus ilmaisuvapaudesta, sellaisena kuin tämä vapaus on vahvistettuna kaikkien jäsenvaltioiden ratifioiman ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojelua koskevan yleissopimuksen 10 artiklan 1 kohdassa. Edellä esitetyn mukaisesti direktiivin perusteluosassa todetaan, että direktiivillä pyritään poistamaan rajoitukset, jotka estävät lähetystoiminnan vapautta yhteisössä, koska tätä edellytetään perustamissopimuksessa.
9. Direktiivin 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on taattava vapaus vastaanottaa lähetyksiä eivätkä ne saa alueellaan rajoittaa toisista jäsenvaltioista peräisin olevien televisiolähetysten edelleenlähettämistä sellaisin perustein, jotka kuuluvat direktiivissä yhteensovitettuihin aloihin.
III Ennakkoratkaisukysymys
10. Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale on esittänyt 9.12.1999 yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Ovatko Watermael-Boitsfortin kunnanvaltuuston 24.6.1997 pitämässään julkisessa kokouksessa lautasantenniveron käyttöönottamisesta tekemän veropäätöksen 1-3 § yhteensoveltuvia sen kanssa, mitä on määrätty Euroopan yhteisön perustamisesta 25.3.1957 tehdyn sopimuksen 59-66 artiklassa?"
IV Ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen ja tuomioistuimen käsite
11. Komissio epäilee, onko Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale EY 234 artiklassa tarkoitettu kansallinen tuomioistuin. Tämän vuoksi katson, että on tutkittava perusteellisesti, minkäluonteinen toimielin ennakkoratkaisukysymyksen esittäjä on. Sillä on sekä alkuperänsä että kokoonpanonsa puolesta joitakin hyvin erikoisia ominaispiirteitä, joiden vuoksi sitä on vaikea luokitella yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tähän mennessä kehitetyillä arviointiperusteilla.
12. Edellä mainitussa artiklassa määrätään, että yhteisöjen tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu perustamissopimuksen ja yhteisön toimielinten säädösten tulkinnasta. Artiklan toisessa kohdassa määrätään, että jos tällainen kysymys tulee esille "jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä tuomioistuin voi, jos se katsoo, että kysymys on ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen, pyytää yhteisöjen tuomioistuinta ratkaisemaan sen".
13. Perustamissopimuksessa ei kuitenkaan määritellä kansallisen tuomioistuimen käsitettä. Myöskään yhteisöjen tuomioistuin ei ole määritellyt sitä, vaan se on tyytynyt kehittämään suuntaa-antavia arviointiperusteita, joihin kuuluvat muun muassa toimielimen lakisääteisyys, pysyvyys ja riippumattomuus, tuomiovallan pakollisuus, menettelyn kontradiktorisuus, päätöksen perustuminen tuomiovallan käyttöön ja oikeussääntöjen soveltaminen.
14. Oikeuskäytännöstä on tämän johdosta tullut liian joustava, ja siitä puuttuu tarvittava johdonmukaisuus, mikä heikentää oikeusvarmuutta. Julkisasiamiesten ratkaisuehdotuksissaan ehdottamien ja yhteisöjen tuomioistuimen tuomioissaan omaksumien ratkaisujen välillä havaittavat perustavanlaatuiset erot osoittavat, että tietä ei ole viitoitettu, mistä seuraa eksymisvaara. Oikeuskäytäntö on kasuistista, hyvin joustavaa, vailla tieteellistä pohjaa ja ääriviivoiltaan niin epätarkka, että sen perusteella jopa Sancho Panza olisi voinut esittää ennakkoratkaisukysymyksen toimiessaan Baratarian saaren käskynhaltijana.
15. Aion seuraavaksi selvittää, miten yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on kehittynyt asiassa Vaassen-Göbbels 30.6.1966 annetusta tuomiosta asiassa Österreichischer Gewerkschaftsbund annettuun tuomioon, ja ehdottaa välttämättömänä pitämääni linjan muutosta, minkä vuoksi esitän, että nyt esillä oleva asia ratkaistaisiin yhteisöjen tuomioistuimen täysistunnossa.
1. Tuomioistuimen käsitettä koskeva yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö
16. Oikeuskäytäntö alkoi edellä mainitusta asiasta Vaassen-Göbbels. Siinä ennakkoratkaisukysymyksen esitti välimiesoikeus, joka ei ollut osa Alankomaiden tuomioistuinlaitosta mutta jolla oli toimivalta tutkia erään sosiaaliturvalaitoksen päätöksistä tehdyt valitukset. Yhteisöjen tuomioistuin toi ensimmäistä kertaa esiin viisi niistä arviointiperusteista, jotka sen mukaan ratkaisevat, onko toimielin luonteeltaan tuomioistuin, ja nämä arviointiperusteet ovat seuraavat: lakisääteisyys, pysyvyys, kontradiktorinen periaate, tuomiovallan pakollisuus ja oikeussääntöjen soveltaminen.
17. Tästä tuomiosta lähtien yhteisöjen tuomioistuin on kussakin tapauksessa tutkinut, täyttyvätkö edellä mainitut edellytykset, joita se on viimeistellyt ja täydentänyt lisäämällä muita edellytyksiä, kuten riippumattomuuden, joka mainittiin asiassa Pretore di Salò 11.6.1987 annetussa tuomiossa ja hyväksyttiin ehdoitta asiassa Corbiau 30.3.1993 annetussa tuomiossa. On merkittävää, että riippumattomuus, jonka pitäisi olla tärkein tuomioistuimen ominaispiirteistä, sai odottaa vuoteen 1987 saakka, ennen kuin siihen viitattiin yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa.
18. Oikeuskäytäntö on pysynyt muuttumattomana eräiden edellytysten eli lakisääteisyyden ja pysyvyyden osalta ja oikeudellisen ratkaisun osalta. Toisia edellytyksiä ja nimenomaan niitä, jotka parhaiten määrittelevät tuomioistuimen, kuten riippumattomuutta koskevaa välttämätöntä edellytystä, menettelyn kontradiktorisuutta koskevaa edellytystä ja edellytystä, että ratkaisun on perustuttava tuomiovallan käyttöön, on kuitenkin tulkittu horjuvammin ja joskus sekavasti.
A Toimielimen riippumattomuutta koskevan edellytyksen asteittainen lieventyminen
19. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin oli jo asiassa Pretore di Salò antamassaan tuomiossa viitannut riippumattomuuteen eräänä niistä edellytyksistä, joiden on täytyttävä, jotta toimielintä voitaisiin pitää EY 234 artiklassa tarkoitettuna tuomioistuimena, asiassa Corbiau annettu tuomio oli ensimmäinen, jossa tälle edellytykselle annettiin oma aineellinen sisältönsä, sillä siinä vaadittiin, että ennakkoratkaisukysymyksen esittävän toimielimen on oltava kolmannen osapuolen asemassa suhteessa viranomaiseen, joka on tehnyt muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen.
20. Yhteisöjen tuomioistuin omaksui yhtä jyrkän kannan yhdistetyissä asioissa X antamassaan tuomiossa, joka koski Procura della Repubblican esittämää ennakkoratkaisukysymystä. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei sillä ollut toimivaltaa ratkaista asiaa, koska yleinen syyttäjä ei täyttänyt riippumattomuusedellytystä.
21. Asiassa Dorsch Consult 17.9.1997 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin sivuutti edellytyksen, jonka mukaan toimielimen on oltava kolmannen osapuolen asemassa päätöksen tehneeseen viranomaiseen nähden, ja keskittyi siihen, että toimielimen on hoidettava tehtävänsä "itsenäisesti" ja "omalla vastuullaan"; tällöin yhteisöjen tuomioistuin saattoi pitää Saksan liittotasavallassa julkisia hankintoja käsittelevää liittovaltion valvontalautakuntaa (Vergabeüberwachungsausschuß des Bundes) tuomioistuimena siitä huolimatta, että tämä yksikkö kuului liittovaltion kilpailuviranomaisen (Bundeskartellamt) ja talousministeriön organisaatiorakenteeseen.
22. Yhteisöjen tuomioistuin piti ratkaisevana seikkana sitä, että liittovaltion valvontalautakunnan jäseniin sovellettiin analogisesti niitä tuomareiden asemasta annetun Saksan lain keskeisiä säännöksiä, jotka koskivat tuomareiden nimitysten peruuttamista sekä heidän riippumattomuuttaan ja erottamistaan.
23. Asiassa Köllensperger ja Atzwanger 4.2.1999 annettu tuomio noudatti samaa linjaa. Yhteisöjen tuomioistuin tutki, oliko Tirolin osavaltion hankintaviranomainen (Tiroler Landesvergabeamt) tuomioistuin, ja vaikka se myönsi, että kyseistä toimielintä koskeva laki oli liian epämääräinen toimielimen jäsenten erottamisen osalta eikä sisältänyt erityisiä säännöksiä toimielimen jäsenten jääviydestä ja päätöksenteosta pidättymisestä, se katsoi, että toimielimen riippumattomuus oli taattu, koska yleinen hallintomenettelylaki sisälsi hyvin täsmällisiä säännöksiä siitä, milloin hallintoelinten jäsenten on pidättäydyttävä päätöksenteosta, ja koska siinä nimenomaisesti kiellettiin hankintaviranomaisen jäseniä ottamasta vastaan ohjeita tehtäviensä hoidossa.
24. Viimeksi mainitussa tuomiossa ei ainoastaan sivuutettu sitä edellytystä, että toimielimen on oltava kolmannen osapuolen asemassa, vaan siinä sen lisäksi jätettiin huomiotta, ettei ollut olemassa toimielimen jäsenten riippumattomuuden takaavia erityisiä säännöksiä, ja pidettiin riittävinä sellaisia yleisluonteisia säännöksiä, joilla pyrittiin turvaamaan toimielimen jäsenten puolueettomuus tai - tilanteen mukaan - heidän riippumattomuutensa.
25. En pidä tätä argumentaatiota vakuuttavana. Yleinen periaate, ettei valtion hallintoelinten toimintaan puututa, liittyneenä velvollisuuteen pidättyä päätöksenteosta, ei voi riittää takaamaan, että se, joka vastaa asian ratkaisemisesta, on riippumaton. On päinvastoin vaadittava, että tämän edellytyksen, jolla on keskeinen merkitys sen osalta, onko jokin toimielin luonteeltaan tuomioistuin, täyttyminen on turvattu säännöksillä, joissa vahvistetaan selvästi ja täsmällisesti perusteet, jotka koskevat toimielimen jäsenten pidättymistä päätöksenteosta, jääviyttä ja erottamista.
26. Se asteittainen lieventyminen, joka on havaittavissa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä riippumattomuusedellytyksen osalta, on saavuttanut lakipisteensä yhdistetyissä asioissa Gabalfrisa ym. 21.3.2000 annetussa tuomiossa, jossa yhteisöjen tuomioistuimen oli arvioitava, olivatko Espanjan tribunal económico-administrativot tuomioistuimia, vaikka ne eivät olleet osa tuomioistuinlaitosta vaan kuuluivat kiinteästi valtiovarainministeriöön eli juuri siihen hallintoviranomaiseen, jonka toimia niiden kuului käsitellä.
27. Oikeustieteellisessä kirjallisuudessa esitetystä kannasta ja julkisasiamiehen mielipiteestä huolimatta yhteisöjen tuomioistuin piti näitä toimielimiä jäsenvaltion tuomioistuimina antaen ratkaisevan merkityksen sille, että verojen ja maksujen hallinnoinnista, kantamisesta ja tilityksestä vastaava hallintoviranomainen ja tribunal económico-administrativot, jotka ratkaisivat tämän hallintoviranomaisen päätöksistä tehdyt valitukset saamatta mitään ohjeita, oli toiminnallisesti erotettu toisistaan.
28. Julkisasiamies Saggio korosti jälleen kerran, ettei voida päätellä, että puolueettomuus olisi näissä olosuhteissa riittävästi taattu. Tribunal económico-administrativojen jäsenet ovat hallintovirkamiehiä, jotka ministeri nimittää ja jotka hänellä on toimivalta erottaa ilman, että kysymyksessä pitäisi olla jokin laissa selvästi ja tyhjentävästi määritelty tilanne. Ei siis voida todeta, että toimielimen toimintaa koskevat säännöt takaisivat sen jäsenten erottamattomuuden, joten on syytä epäillä, onko toimielin niin riippumaton, että se voisi vastustaa toimeenpanovallan mahdollista epäasianmukaista asioihin puuttumista tai painostusta.
Tribunal económico-administrativojen tehtävää ei voida luonnehtia "tuomiovallan käyttämiseksi"; on päinvastoin todettava, että sen käsiteltäväksi saatetuilla valituksilla on hallintovalituksen tyypilliset piirteet, jolloin hallintoviranomainen itse käsittelee asian uudelleen asianosaisen aloitteesta. Lisäksi niiden päätöksiin voidaan poikkeuksetta hakea muutosta hallintotuomioistuimissa (mikä estää yhteisön oikeuden yhdenmukaisen tulkinnan vaarantumisen, koska viimeksi mainitut tuomioistuimet voivat arvioida, onko tarpeen esittää ennakkoratkaisupyyntö yhteisöjen tuomioistuimelle).
Reclamacíon económico-administrativolla (taloudellis-hallinnollisella valituksella) on näin ollen se hallintovalituksille tyypillinen tehtävä, että se antaa hallintoviranomaisille mahdollisuuden ratkaista kantansa oikeusvoimaisesti kontradiktorisessa menettelyssä, johon asianomaiset osallistuvat, ennen kuin annetaan mahdollisuus saattaa asia hallintotuomioistuinten käsiteltäväksi.
Toinen seikka, joka vahvistaa, että nämä toimielimet hoitavat hallinnollista tehtävää, on se, että niiden passiivisuus johtaa siihen, että sovelletaan hallintoviranomaisen toimimattomuutta koskevaa oppia, jonka lainsäätäjä on luonut nimenomaan sen välttämiseksi, että hallintotoiminnan halvaantuminen estäisi asianomaisia saattamasta asiaansa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Jos tribunal económico-administrativo ei ratkaise valitusta vuoden kuluessa siitä, kun se on tehty, katsotaan, että valitus on hylätty, jolloin asianomainen henkilö voi saattaa asian hallintotuomioistuimen käsiteltäväksi.
Lisäksi Tribunal Económico-Administrativo Central voi siirtää valtiovarainministerin päätettäviksi asiat, joita se pitää merkittävinä tai joissa on kysymys erityisen suurista rahamääristä. On syytä kysyä, onko yhdistetyissä asioissa Gabalfrisa ym. annetun tuomion jälkeen katsottava, että myös ministerillä on toimivalta esittää ennakkoratkaisukysymyksiä, jos asia on siirretty hänen ratkaistavakseen.
B Menettelyn kontradiktorisuutta koskevan edellytyksen merkityksen väheneminen
29. Sen lisäksi, että tuomioistuimen on oltava riippumaton ja toimittava sen mukaisesti, edellytetään, että se antaa ratkaisunsa vasta sen jälkeen, kun siinä on käyty kontradiktorinen käsittely, jonka kuluessa asianosaisilla on oltava mahdollisuus vedota oikeudellisesti suojattuihin oikeuksiinsa ja intresseihinsä. Kontradiktorista menettelyä koskeva vaatimus, joka tuotiin esiin asiassa Vaassen-Göbbels annetussa tuomiossa, on kuitenkin hyvin nopeasti menettänyt merkitystään.
30. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Politi 14.12.1971 antamassaan tuomiossa ja asiassa Birra Dreher 21.2.1974 antamassaan tuomiossa katsonut, että EY 234 artiklassa ei aseteta menettelyn kontradiktorisuutta ennakkoratkaisupyynnön esittämisen edellytykseksi, joten ennakkoratkaisukysymys voidaan esittää menettelyn kontradiktorisuuden puuttuessakin. Ratkaisevaa on se, että yhteisöjen tuomioistuimelta apua pyytävä toimielin käyttää tuomiovaltaa ja katsoo, että yhteisön oikeuden tulkitseminen on tarpeen, jotta se voisi antaa ratkaisunsa, eikä sillä ole merkitystä, ettei menettely, jonka kuluessa ennakkoratkaisupyyntö esitetään ole kontradiktorinen.
31. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Simmenthal 28.6.1978 antamassaan tuomiossa ja yhdistetyissä asioissa Ligur Carni ym. 15.12.1993 antamassaan tuomiossa kuitenkin todennut, että hyvän oikeudenhoidon kannalta saattaa olla aiheellista, että ennakkoratkaisukysymyksiä esitetään vain kontradiktorisen käsittelyn jälkeen. Tämän täsmennys ei kuitenkaan saanut yhteisöjen tuomioistuinta luopumaan aikaisemmasta kannastaan, koska sen mukaan on yksinomaan kansallisen tuomioistuimen asia arvioida tätä aiheellisuutta.
32. Yhteisöjen tuomioistuin ei näin ollen pidä menettelyn kontradiktorisuutta ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä. Ennakkoratkaisukysymys, joka on esitetty muussa kuin kontradiktorisessa menettelyssä tai kontradiktorisen menettelyn sellaisessa vaiheessa, joka ei ole kontradiktorinen, voidaan siis ottaa tutkittavaksi. Asiassa Birra Dreher annetussa tuomiossa ja asiassa Simmenthal annetussa tuomiossa on asiassa Politi annetun tuomion tavoin korostettu, että kaikilla jäsenvaltioiden tuomioistuimilla on oikeus esittää ennakkoratkaisukysymys siitä riippumatta, missä vaiheessa pääasian käsittely on.
33. Kontradiktorisuutta koskevan edellytyksen ääriviivat ovat vähitellen himmenneet. Asiassa Pretore di Cento 5.5.1977 antamassaan tuomiossa ja asiassa Pretura unificata di Torino antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin ei edes pohtinut, voitiinko ennakkoratkaisukysymykset, joita näissä asioissa oli esitetty sellaisten menettelyjen yhteydessä, joissa ei ollut asianosaisia, ottaa tutkittavaksi. Asiassa Pardini 21.4.1988 annetussa tuomiossa vastattiin ennakkoratkaisukysymyksiin, jotka Pretore di Lucca oli esittänyt välitoimimenettelyn yhteydessä.
34. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin ei olekaan täydellisesti hylännyt menettelyn kontradiktorisuutta koskevaa edellytystä, se on tähän mennessä kuitenkin vähentänyt sen merkitystä. Jos tosiseikkoja analysoidaan huolellisesti, voidaan kuitenkin todeta, ettei tätä periaatetta ole jätetty pois vaan sen soveltamista on ainoastaan lykätty; kontradiktorisuuden puuttuminen on joka tapauksessa kompensoitu tuomioistuimen täydellisellä puolueettomuudella ja sillä, että tuomioistuin on riippumaton oikeudenkäyntiasiasta ja sen asianosaisista.
35. Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin näyttää eräissä myöhemmissä tuomioissaan hylänneen tämän lähestymistavan, ja se on valitettavasti ottanut tutkittavakseen ja ratkaissut ennakkoratkaisukysymyksiä, jotka on esitetty sellaisten menettelyjen yhteydessä, joissa ennakkoratkaisua pyytäneen toimielimen täydellinen riippumattomuus ei ole korvannut kontradiktorisuuden puuttumista.
36. Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin asiassa Dorsch Consult ottanut tutkittavaksi ennakkoratkaisukysymykset, jotka hallintoviranomainen oli esittänyt menettelyssä, joka ei ollut kontradiktorinen.
37. Yhdistetyissä asioissa Gabalfrisa ym. antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että Espanjan tribunal económico-administrativoissa noudatettu menettely oli kontradiktorinen, koska niillä, joita asia koski, oli oikeus esittää vaatimustensa tueksi kirjelmiä ja todisteita sekä pyytää julkista istuntoa. Tribunal económico-administrativon, joka aikoi lausua seikoista, joihin ne, joita asia koski, eivät olleet vedonneet, oli ilmoitettava tästä niille, jotka olivat edustettuina, ja myönnettävä näille 15 päivän määräaika huomautusten tekemistä varten.
38. Kuten julkiasiamies Saggio on todennut ratkaisuehdotuksessaan, menettely oli kuitenkin ainoastaan osittain kontradiktorinen niihin nähden, joita asia koski, koska sallittuja väitteitä ja todisteita oli rajoitettu ja koska julkisen istunnon pitämisestä päätti toimielin itse tarkoituksenmukaisuusharkinnalla ilman, että ratkaisuun olisi voinut hakea muutosta.
C Epäselvyys, joka vallitsee sen edellytyksen osalta, jonka mukaan asian käsittelyn lopuksi tehtävän päätöksen on perustuttava tuomiovallan käyttöön
39. Riippumattomuutta ja menettelyn kontradiktorisuutta koskevat edellytykset ovat hämärtyneet, mutta edellytys, jonka mukaan ratkaisun, joka ennakkoratkaisua pyytäneen toimielimen on annettava, on perustuttava tuomiovallan käyttämiseen, on aina ollut epäselvä. Asia ei voisikaan olla toisin, sillä jos sanotaan, että toimielin, jonka tekemä päätös perustuu tuomiovallan käyttämiseen, on tuomioistuin, ei sanota mitään. Tällaisena päätöksenä ei voida pitää oikeussääntöjen soveltamista, koska se ei ole tuomiovaltaa käyttävien toimielinten yksinoikeus. Hallinnolliset toimielimet noudattavat toiminnassaan lakia, ja näin ollen myös ne soveltavat oikeutta.
40. Yhteisöjen tuomioistuin on näin ollen katsonut, että sen arvioimiseksi, perustuuko päätös tuomiovallan käyttämiseen, on välttämätöntä turvautua välillisesti muihin tuomioistuimen määrittelyperusteisiin, eli joskus - ja useimmiten - siihen, että menettely, jonka lopuksi päätös tehdään, on kontradiktorinen, ja joskus siihen, että päätöksen tekijä on osa tuomioistuinlaitosta.
41. Asiassa Borker yhteisöjen tuomioistuin ei pitänyt tuomioistuimena Conseil de l'ordre des avocats à la Cour de Paris'ta (Pariisin asianajajayhteisön hallitus), koska tämä toimielin ei ratkaissut riita-asioita vaan antoi lausuntoja asianajajayhteisön jäsenen ja toisen jäsenvaltion tuomioistuimen välisistä erimielisyyksistä. Samoista syistä yhteisöjen tuomioistuin kieltäytyi asiassa Greis Unterweger pitämästä tuomioistuimena valuuttasäännösten rikkomisasioita käsittelevää neuvoa-antavaa lautakuntaa, jonka tehtävänä oli antaa lausuntoja hallinnollisessa menettelyssä. Yhteisöjen tuomioistuin päätyi asiassa Victoria Film 12.11.1998 antamassaan tuomiossa samaan ratkaisuun Skatterättsnämndenin (Ruotsin keskusverolautakunta) osalta, sillä tämä ei ratkaissut lainkaan riita-asioita vaan ainoastaan antoi verovelvollisen hakemuksesta ennakkotietoja verotuksellisista kysymyksistä.
42. Yhteisöjen tuomioistuin on saman linjan mukaisesti katsonut yhdistetyissä asioissa X antamassaan tuomiossa, että Italian Procura della Repubblica ei ollut tuomioistuin muun muassa siitä syystä, että sen tehtävänä ei ollut ratkaista oikeudenkäyntiasiaa vaan saattaa se tarvittaessa toimivaltaisen tuomioistuimen käsiteltäväksi käyttämällä syyteoikeutta. Tästä huolimatta yhteisöjen tuomioistuin katsoi asiassa Pretore di Saló antamassaan tuomiossa, että tämä toimielin, joka - kuten edellä on jo todettu - käyttää sekä tutkintatuomarille että yleiselle syyttäjälle luonteenomaista toimivaltaa, on tuomioistuin, vaikka yhteisöjen tuomioistuin myönsikin, että huomattava osa sen toiminnasta ei ollut varsinaista tuomiovallan käyttämistä, sillä siinä ei pyritty oikeudellisen konfliktin ratkaisemiseen.
43. Yhdistetyissä asioissa Garofalo ym. 16.10.1997 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin sitä vastoin katsoi, että toimielin, joka antoi lausuntoja menettelyssä, jossa päätöksenteko kuului poliittiselle elimelle, käytti tuomiovaltaa. Kysymys oli Italian Consiglio di Statosta sen antaessa lausuntoja ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä; tosiasiassa se kuitenkin ratkaisi asian itse. Lausunto, joka perustui oikeussääntöjen soveltamiseen, oli ehdotus päätökseksi, jonka muodollisesti teki Italian tasavallan presidentti, joka voi poiketa ehdotetusta ratkaisusta ainoastaan valtioneuvoston päätöksellä ja vain asianmukaisin perusteluin.
44. Yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Nederlandse Spoorwegen 27.11.1973 annettuun tuomioon tukeutuen, että Italian Consiglio di Stato oli perustamissopimuksessa tarkoitettu tuomioistuin. Asiassa ANAS 26.11.1999 antamassaan määräyksessä ja asiassa RAI 26.11.1999 antamassaan määräyksessä yhteisöjen tuomioistuin ei sitä vastoin pitänyt tuomioistuimena Italian Corte dei Contia, koska sen pääasioissa harjoittama jälkivalvonta oli pääosin hallintotoiminnan tulosten arviointia ja tarkastamista, mistä yhteisöjen tuomioistuin päätteli, että tämä valvontaelin ei ennakkoratkaisukysymysten esittämiseen johtaneessa asiayhteydessä käyttänyt tuomiovaltaa.
45. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä näyttää asiassa Job Centre I 19.10.1995 annettuun tuomioon saakka ilmenevän, että jos ennakkoratkaisukysymys on peräisin toimielimeltä, joka on osa kansallista tuomioistuinlaitosta, kysymys voidaan ottaa tutkittavaksi, vaikka kyseinen toimielin ei ratkaise mitään oikeudenkäyntiasiaa. Tästä tuomiosta lähtien tilanne ei ole enää yhtä selvä.
46. Tässä asiassa Tribunale civile e penale di Milano esitti kaksi ennakkoratkaisukysymystä hakemuslainkäyttömenettelyssä, ja yhteisöjen tuomioistuin omaksui suppean arviointiperusteen. Se totesi, että kansalliset tuomioistuimet voivat pyytää siltä ennakkoratkaisua ainoastaan silloin, kun niissä on vireillä oikeudenkäyntiasia ja kun niiden on ratkaistava asia "tuomioistuimen päätöksellä".
47. Yhteisöjen tuomioistuimelle ei siis riitä, että ennakkoratkaisupyynnön esittäjä kuuluu jäsenvaltion tuomioistuinlaitokseen, vaan on lisäksi tarpeen, että se ratkaisee oikeudenkäyntiasian, jollaisesta on kysymys silloin, kun kahden tahon välillä on oikeudellinen konflikti; oikeudellisesta konfliktista on kysymys myös silloin, kun toinen näistä tahoista on tuomioistuin, jonka ratkaisusta valitetaan. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Job Centre I antamassaan tuomiossa siten todennut, että toimielin käyttää tuomiovaltaa, kun se ratkaisee hakemuslainkäyttömenettelyssä tehdystä päätöksestä tehdyn valituksen, kuten asiassa Haaga.
D Ongelmat, joita syntyy, kun välimiesoikeuksia pidetään tuomioistuimina
48. Eräs tekijä, joka on asiassa Vaassen-Göbbels annetusta tuomiosta lähtien ollut EY 234 artiklassa tarkoitetun tuomioistuimen tunnusmerkki, on tuomiovallan pakollisuus.
49. Välimiesoikeudet eivät täytä tätä edellytystä. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Nordsee katsonut, ettei sillä ollut toimivaltaa ratkaista saksalaisen välimiesoikeuden esittämiä ennakkoratkaisukysymyksiä, kun asianosaisilla ei ollut mitään velvollisuutta saattaa riitaansa sen käsiteltäväksi, ja täsmentänyt, että jos sopimukseen perustuvassa välimiesmenettelyssä tulee esiin yhteisön oikeuteen kuuluvia kysymyksiä, on tavanomaisten tuomioistuinten asia sitä tarpeellisena pitäessään esittää ennakkoratkaisukysymys joko avustaessaan välimiesoikeuksia tai valvoessaan niiden tuomioita.
50. Asiassa Nordsee annetun tuomion jälkeen näyttää siltä, että jos asia on pakko saattaa välimiesoikeuden käsiteltäväksi ja jos se ratkaisee asian ylimpänä oikeusasteena, vastaus on itsestään selvä. Tällaisesta tilanteesta oli kysymys asiassa Danfoss, jossa yhteisöjen tuomioistuin otti tutkittavakseen ennakkoratkaisukysymykset, jotka oli esittänyt tanskalainen välimiesoikeus, joka lain nojalla käsitteli ylimpänä oikeusasteena työntekijä- ja työnantajajärjestöjen tekemiä työehtosopimuksia koskevat riidat ja jonka toimivalta ei ollut riippuvainen asianosaisten yksimielisyydestä, koska kumpi tahansa pystyi saattamaan riidan välimiesoikeuden käsiteltäväksi vastapuolen vastustuksesta huolimatta, ja jonka päätös sitoi asianosaisia.
51. Yhteisöjen tuomioistuin noudatti tältä osin johdonmukaista linjaa ja katsoi asiassa Almelo ym. antamassaan tuomiossa, että sillä oli toimivalta vastata ennakkoratkaisukysymyksiin, jotka esittänyt tuomioistuin ratkaisi välitystuomiota koskevan valituksen sen mukaan, mitä se piti oikeana ja kohtuullisena, koska tämän tuomioistuimen oli noudatettava yhteisön oikeuden sääntöjä.
52. Kun yhteisöjen tuomioistuin on tällä tavalla korostanut tuomioistuimen tuomiovallan pakollisuutta, se on unohtanut ne muut ominaisuudet, jotka sen oikeuskäytännön mukaan ovat tunnusomaisia EY 234 artiklassa tarkoitetulle tuomioistuimelle, ja se on asiassa Danfoss antamassaan tuomiossa pitänyt tuomioistuimena välimiesoikeutta, jonka kokoonpanoa ja toimintaa ei ollut yksityiskohtaisesti säännelty laissa. Välimiesoikeuden kokoonpano määräytyi tapauskohtaisesti, ja menettelyssä noudatettiin asianosaisten sopimusta lain asettamissa rajoissa.
E Tuomioistuimen käsitteen ulottaminen koskemaan merentakaisten maiden ja alueiden tuomioistuimia, toimielimiä, jotka eivät kuulu jäsenvaltion tuomioistuinlaitokseen, ja kansainvälisiä tuomioistuimia
53. Yhteisöjen tuomioistuin on yhdistetyissä asioissa Kaefer ja Procacci 12.12.1990 antamassaan tuomiossa ja asiassa Leplat 12.2.1992 antamassaan tuomiossa katsonut, että merentakaisten maiden ja alueiden tuomioistuimilla, jotka kuuluvat Ranskan tuomioistuinlaitokseen, on toimivalta esittää ennakkoratkaisukysymyksiä.
54. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Barr ja Montrose Holdings 3.7.1991 antamassaan tuomiossa katsonut, että Man-saaren tuomioistuimet saavat esittää ennakkoratkaisukysymyksiä, vaikka ne eivät kuulu Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuinlaitokseen. Myöhemmin yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Pereira Roque 16.7.1998 antamassaan tuomiossa ratkaissut erään Jerseyn piirikunnan tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelematta, voitiinko ennakkoratkaisupyyntö ottaa tutkittavaksi; myöskään Jerseyn piirikunnan tuomioistuimet eivät ole osa Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuinlaitosta.
55. Vaikka EY 234 artiklassa viitataan jäsenvaltion tuomioistuimiin, yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Parfums Christian Dior 4.11.1997 antamassaan tuomiossa katsonut, että Benelux-maiden tuomioistuimella ei ollut pelkästään oikeutta vaan peräti velvollisuus esittää ennakkoratkaisukysymyksiä yhteisöjen tuomioistuimelle, koska se on tuomioistuin, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta. Se, että tämän tuomioistuimen, joka ratkaisi Benelux-maiden yhtenäisen oikeuden tulkintaa koskevat asiat ylimpänä oikeusasteena, päätöksiin ei voi hakea muutosta, sai yhteisöjen tuomioistuimen katsomaan, että ennakkoratkaisupyyntö oli otettava tutkittavaksi.
56. Nämä tuomiot, joilla yhteisöjen tuomioistuin on antanut jäsenvaltion tuomioistuimen aseman myös toimielimille, jotka selvästikään eivät ole sellaisia, perustuvat tarpeeseen taata yhteisön oikeuden yhdenmukainen tulkinta sillä, että kaikki lainkäyttöelimet, jotka ratkaisevat oikeudenkäyntiasioita, joissa ratkaisevana oikeussääntönä on jokin yhteisön oikeuden sääntö, voivat käyttää EY 234 artiklassa niiden käyttöön annettua välinettä.
57. Samoista syistä - ja käänteisesti - voidaan todeta, että kansallisessa oikeudessa ei saa kieltää tuomioistuimia esittämästä ennakkoratkaisukysymyksiä. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Rheinmühlen 16.1.1974 antamassaan tuomiossa katsonut, että kansallinen oikeussääntö, jonka mukaan ylemmän oikeusasteen tuomioistuimen oikeudellinen arviointi sitoo tuomioistuimia, ei yksinään aiheuta sitä, että nämä tuomioistuimet eivät voisi esittää yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä.
2. Pakottava oikeuskäytännön muuttamisen tarve
A Tuomioistuimen käsitteen puuttumisesta ja oikeuskäytännön horjumisesta aiheutuva oikeudellinen epävarmuus
58. Edellä olevien kohtien ei ole tarkoitus olla hedelmätön oppineisuuden osoitus. Niissä ei pelkästään osoiteta, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on tältä osin liian kasuistista, kuten olen edellä todennut, vaan että siitä lisäksi puuttuvat sellaiset selvät ja täsmälliset tekijät, joita yhteisön oikeuteen kuuluva käsite edellyttäisi. Luotettavan viitekehyksen sijasta oikeuskäytäntö tarjoaa sekavan ja epäjohdonmukaisen näkymän, joka aiheuttaa yleistä epävarmuutta. Se, että julkisasiamiesten ehdottamat ratkaisut ja yhteisöjen tuomioistuimen kannanotot toistuvasti poikkeavat toisistaan, on osoitus jäsenvaltion tuomioistuimen käsitettä ympäröivästä oikeudellisesta epävarmuudesta.
59. Tilanteen ensimmäinen uhri on ollut itse yhteisöjen tuomioistuin, joka on useiden ennakkoratkaisukysymyksiä esittäneiden toimielinten osalta horjunut ratkaistessaan, onko niitä pidettävä tuomioistuimina, ja usein jättänyt selvittämättä, mistä syystä se on omaksunut tietyn ratkaisun jonkin toisen ratkaisun sijasta.
60. Voidaan todeta, että - kuten olen jo huomauttanut - yhteisöjen tuomioistuimen asenne on epäröivä silloin, kun on kysymys arviointiperusteista, jotka erottavat tuomioistuimen muunlaisista toimielimistä, koska lakisääteisyys, pysyvyys ja oikeussääntöjen soveltaminen ovat myös hallintojärjestelmään kuuluvien toimielinten tunnusomaisia piirteitä.
B Vaatimus, että kansallisen toimielimen on oltava tuomioistuin, ehdottomana edellytyksenä, jolla on ratkaiseva merkitys yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan syntymiselle
61. Vaikka epävarmuus on oikeudellisissa suhteissa epämiellyttävää, se on sitäkin häiritsevämpää silloin, kun on kysymys ehdottoman tärkeästä käsitteestä, kuten EY 234 artiklaan sisältyvästä käsitteestä. Kansallisen tuomioistuimen käsitteellä on ratkaiseva merkitys sen osalta, onko yhteisöjen tuomioistuimella toimivalta käynnistää ennakkoratkaisumenettelyn kaltainen mekanismi, joka on osoittautunut erittäin tärkeäksi yhteisön oikeusjärjestyksen asteittaisessa rakentamistyössä ja vakiinnuttamisessa. Yhteisöjen tuomioistuin ei voi olla oman toimivaltansa herra. Oikeuteen perustuvassa yhteisössä pelisääntöjen on oltava täsmällisiä. Kansallisilla tuomioistuimilla ja yhteisön kansalaisilla on oikeus tietää etukäteen, mitä toimielimiä voidaan pitää EY 234 artiklassa tarkoitettuina tuomioistuimina.
62. Se, kuinka joustavasti käsitettä lähestytään, ratkaisee, kuinka laaja joukko erilaisia toimielimiä voi pyytää yhteisöjen tuomioistuimen apua ja kuinka paljon se siis antaa ennakkoratkaisuja. Tällä seikalla on merkitystä yhteisön oikeuden tulkinnan ja soveltamisen yhdenmukaistamista koskevan tehtävän hoidon kannalta. Kun näytetään muille tietä päätöksillä, jotka on tarkoitettu kaikkien noudatettaviksi, on toimittava harkiten ja varovasti. Hyvin pohdittu ja perusteltu päätös ratkaisee enemmän ongelmia kuin joukko kiireessä laadittuja tuomioita, joissa ei ole perusteellisia perusteluja ja joissa ei käsitellä niitä kysymyksiä, joita yhteisöjen tuomioistuimelle on esitetty.
63. Yhteisöjen tuomioistuin on yhteisön oikeuden yhdenmukaista leviämistä ja soveltamista vauhdittaakseen ensimmäisinä toimintavuosinaan kannustanut ennakkoratkaisupyynnön käyttöä ja tulkinnut laajasti ennakkoratkaisumekanismin käynnistämiseen toimivaltaisen toimielimen käsitettä. Se, mikä on aikoinaan ollut selvästi perusteltua, on nyt - kun yhteisön oikeusjärjestys on jäsenvaltioiden lainkäyttäjien tunnustama tosiasia - kuitenkin häiritsevää ja voi tehdä yhteisöjen tuomioistuimen tehtävän huomattavasti raskaammaksi.
64. Yhteisön oikeuden tässä kehitysvaiheessa on näin ollen välttämätöntä määritellä ilmaisu "jäsenvaltion tuomioistuin" tiukemmin ja kuvailla sen eri osatekijät, jotta saataisiin aikaan täsmällinen viitekehys ja pystyttäisiin siten välttämään se, että epävarmuus muodostuu tältä osin pysyväksi. Yhteisöjen tuomioistuimen alkuperäisen asenteen, jonka mukaan ennakkoratkaisupyyntöjen esittämistä on kannustettava ja jota voidaan pitää opetuksellisen tahdon ilmentymänä, on annettava tietä toisenlaiselle yhteistoimintamuodolle, jossa kansallista tuomioistuinta ei holhota ja jossa tämän sallitaan kantaa oma vastuunsa yhteisön oikeutta käyttävänä tavanomaisena tuomioistuimena.
C Amsterdamin sopimuksella ennakkoratkaisukysymysten yleiseen kohteluun tehdyt muutokset, erityisesti siltä osin kuin on kysymys ennakkoratkaisupyynnön esittämiseen toimivaltaisista kansallisista tuomioistuimista
65. Voidaan katsoa, että Amsterdamin sopimus itsessään sisältää implisiittisen vetoomuksen yhteisöjen tuomioistuimelle siitä, että tämä täsmentäisi tuomioistuimen käsitettä ennakkoratkaisumenettelyn osalta. Amsterdamin sopimuksella rikotaan järjestelmän yhtenäinen oppirakennelma. EY 234 artiklassa tarkoitetun "yleisen" ennakkoratkaisukysymyksen lisäksi käyttöön tulee kaksi muuta, erityistä kysymystyyppiä, joilla on omat yksilölliset piirteensä; toisesta on määrätty Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 35 artiklan 1 kohdassa ja toisesta EY 68 artiklan 1 kohdassa.
66. Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa on laajennettu niin, että se kattaa kolmannen pilarin kolmella eri perusteella. Yksi näistä kuuluu ennakkoratkaisutoimivallan alaisuuteen, ja sen nojalla yhteisöjen tuomioistuin voi antaa ennakkoratkaisuja puitepäätösten ja päätösten pätevyydestä ja tulkinnasta sekä poliisiyhteistyöstä ja oikeudellisesta yhteistyöstä rikosasioissa tehtyjä yleissopimuksia koskevien täytäntöönpanotoimenpiteiden pätevyydestä ja tulkinnasta samoin kuin yleissopimusten tulkinnasta (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 35 artiklan 1 kohta). Yhteisöjen tuomioistuimen toimivalta tällä alalla on ehdollista, koska jäsenvaltioiden on hyväksyttävä se, jotta sitä voitaisiin käyttää.
67. EY 68 artiklassa puolestaan annetaan yhteisöjen tuomioistuimelle toimivalta antaa ennakkoratkaisuja henkilöiden vapaan liikkuvuuden alalla, yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja sisäisen turvallisuuden suojaamista koskevia toimenpiteitä lukuun ottamatta.
68. Ensimmäisen ennakkoratkaisupyyntötyypin osalta on todettava, että jäsenvaltiot, jotka hyväksyvät tämän yhteisöjen tuomioistuimen uuden toimivallan, voivat valita, antavatko ne ennakkoratkaisukysymysten esittämisoikeuden kaikille tuomioistuimilleen - asettamatta niille kuitenkaan vastaavaa velvollisuutta - vai ainoastaan niille, jotka ratkaisevat asioita ylimpänä oikeusasteena, eli niille, joiden päätöksiin ei saa "hakea muutosta" (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 35 artiklan 3 kohta). Toiseen tyyppiin kuuluvien ennakkoratkaisukysymysten esittämistä on suoraan rajattu niin, että niitä saavat esittää vain tuomioistuimet, joiden päätöksiin ei saa "hakea muutosta"; kysymyksen esittäminen on tällöin pakollista (EY 68 artiklan 1 kohta).
69. Mielestäni tämä yleisen ennakkoratkaisupyyntöjärjestelmän muutos ja sen seuraus, jonka mukaan pyyntöjen esittämiseen toimivaltaisten tuomioistuinten joukko pienenee, saattavat perustua siihen - enemmän tai vähemmän nimenomaisesti ilmaistuun - ajatukseen, että supistetaan niitä laajoja ääriviivoja, joilla yhteisöjen tuomioistuin on hahmotellut tuomioistuimen käsitteen. Perussopimuksen laatijat näyttävät katsoneen, että käsite, sellaisena kuin sitä on tulkittu, ei enää ole pätevä perussopimuksen laatijoiden luomilla uusilla toimivalta-alueilla ja että sitä on joko kehitettävä tai se on sivuutettava ottamalla käyttöön poikkeuksia asioissa, joilla voi olla suurempi merkitys siltä osin kuin on kysymys poliisiyhteistyöstä ja oikeudellisesta yhteistyöstä rikosasioissa sekä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvasta alueesta.
D Uudistus, jonka voivat saada aikaan Nizzan sopimuksen ratifiointi ja se, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle annetaan ennakkoratkaisutoimivaltaa
70. Tarve selventää tuomioistuimen käsitettä on vieläkin kiireellisempi, kun otetaan huomioon äskettäisen hallitustenvälisen konferenssin tulokset. Nizzan sopimus, joka on allekirjoitettu 26.2.2001, sisältää perusteet, joiden nojalla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle voidaan antaa toimivalta ratkaista 234 artiklan nojalla esitetyt ennakkoratkaisupyynnöt perussäännössä määrätyissä erityisasioissa. Mielestäni yhteisöjen tuomioistuimen on selvennettävä, mitä se tarkoittaa kansallisella tuomioistuimella, ja osoitettava ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle, mitä sääntöä tämän on noudatettava. Jos yhteisöjen tuomioistuin ei tee näin, on vaarana, että sen lisäksi, että se itse tällä hetkellä horjuu ratkaisuissaan, myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin alkaa tehdä samoin, kun asianomaisen määräyksen täytäntöönpanotoimet toteutetaan ja se tulee voimaan.
71. Se, että EY 225 artiklan 3 kohdan uuden kolmannen alakohdan mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätökset voidaan käsitellä uudelleen yhteisöjen tuomioistuimessa, ei mielestäni tehokkaasti torju häiriötä, joka aiheutuu siitä, että yhteisöjen tuomioistuinten käsitykset erkanevat toisistaan, koska uudelleen tutkiminen on määräyksen mukaan poikkeuksellista ja koska se näyttää koskevan vain asiakysymyksiä eikä ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamiseen liittyviä ongelmia, joihin kuuluu myös se, onko ennakkoratkaisupyynnön esittäjä tuomioistuin. Olisi tehokkaampaa, jos tie viitoitettaisiin etukäteen eikä vasta jälkeenpäin tutkimalla asia uudelleen.
72. Nizzan konferenssissa ei kuitenkaan pelkästään mahdollistettu Euroopan unionin oikeuden yhdenmukaisen tulkinnan määrittelemisestä vastaavien yhteisön lainkäyttöelinten lukumäärän lisäämistä, vaan siinä sen lisäksi mahdollistettiin ennakkoratkaisupyynnön esittämiseen toimivaltaisten tuomioistuinten lukumäärään huomattava kasvu, koska siinä päätettiin Euroopan unionin jäsenmäärän nostamisesta 15 jäsenestä 27:ään. Euroopan unionin tulevaisuus avaa näköalan, jossa 12 uutta jäsenvaltiota, joiden oikeudelliset perinteet ovat hyvin monenlaisia ja joiden organisaatiorakenteet ovat erilaisia, liittyy oikeuteen perustuvaan yhteisöön, jonka tehokas toteuttaminen edellyttää, että sen oikeusjärjestystä tulkitaan ja sovelletaan yhdenmukaisesti, kuten yhteisöjen tuomioistuin on useaan kertaan muistuttanut. On välttämätöntä, että EY 234 artiklassa tarkoitetun tuomioistuimen käsite rajataan täsmällisesti, jollei haluta, että yhteisöjen tuomioistuimeen ja mahdollisesti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen tulee valtava määrä ennakkoratkaisupyyntöjä toimielimiltä, joita on vaikea luonnehtia ja joiden esittämät kysymykset on vähäisestä hyödystään huolimatta otettava tutkittavaksi, koska tuomioistuimen käsite on oikeuskäytännössä jätetty epäselväksi. Alkaa vallita epävarmuus, ja kaikille instituutioille ominainen hidasliikkeisyys johtaa siihen, että tutkittavaksi otetaan puhtaasti hallinnollisten elinten esittämiä ennakkoratkaisukysymyksiä.
E Onko yhteisön oikeuden soveltaminen syytä jättää kokonaisuudessaan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisutoimivaltaan?
73. Myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tarkoitus saada osallistumaan ennakkoratkaisutehtävän hoitamiseen. Mielestäni ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei nauttimastaan luottamuksesta huolimatta kuitenkaan pysty hoitamaan tätä tehtävää parhaalla mahdollisella tavalla. Ennakkoratkaisutoimivaltaa, jota on usein luonnehdittu "perustuslailliseksi", ei ole helppo sovittaa yhteen sen kanssa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toimii valvonnan alaisena, eikä tätä tuomioistuinta ole rakenteeltaan suunniteltu sellaiseksi, että se voisi hoitaa tehtävän, joka edellyttää suurta toiminnallista riippumattomuutta, yhdenmukaistamistahtoa, luovuutta ja yhteistyöhenkeä. "Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei voi liikkua niin vapaasti, että se pystyisi toimimaan oppaana ja suuntamaan kaikkien ponnistukset siihen, että Euroopan unionin oikeudesta muodostuisi yhteinen käsitys."
74. Yhteisön oikeuden yhdenmukaisen tulkinnan on poikkeuksetta jäätävä yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisutoimivallan alaisuuteen. Tämä toimivalta on jakamaton, mikä tukee sitä käsitystä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ei pidä puuttua tähän alaan. Ennakkoratkaisutoimivallan menestyksen avain on se, että tulkintatehtävää hoidetaan keskitetysti, mikä helpottaa yhdenmukaisuuden kehittymistä. Jos muut toimielimet osallistuvat siihen, on vaarana, että tämä yhtenäisyys rikkoutuu. Jos yhteisöjen tuomioistuimet tulkitsevat samaa eurooppaoikeuden oikeudellista käsitettä eri tavalla, ennakkoratkaisupyyntöjärjestelmä tulee tiensä päähän. Sekaannusvaara ei poistu, vaikka 225 artiklassa määrätään, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle annetaan ennakkoratkaisutoimivaltaa "erityisasioissa", koska jokainen lakimies tietää, että useilla asioilla on yhteiset oikeudelliset luokat, instituutiot ja periaatteet, joten eroavaisuuksien ilmenemismahdollisuus ei häviä. Ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä tehtävällä työllä turvataan oikeuden yhdenmukaisuus, ja se vastaa luonteeltaan kassaatiomuutoksenhakua, eikä yhden oikeusjärjestyksen piirissä voi olla kuin yksi kassaatiotuomioistuin.
F Häiriöt, joita aiheutuu siitä, että hallintoelin sekaantuu tuomioistuinten väliseen vuoropuheluun
75. Se, että yhteisöjen tuomioistuin on omaksunut itselleen toimivallan vastata sellaisten toimielinten esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin, jotka selvästikään eivät ole tuomioistuimia, on - kuten olen edellä todennut - aikoinaan voinut olla perusteltua sen vuoksi, että oli tarpeen antaa tarvittava alkusysäys yhtenäisen oikeudellisen alueen asteittaiselle toteuttamiselle yhteisön sisällä. Nyt kun matkanopeus on saavutettu ja oikeuteen perustuva yhteisö on tunnustettu tosiasia, se, että ennakkoratkaisupyynnön esittämismahdollisuus annetaan toimielimille, jotka eivät hoida tuomitsemistehtävää, voi aiheuttaa häiriöitä.
76. EY 234 artiklalla otetaan käyttöön tuomioistuinten välisen yhteistyön väline eli tekninen vuoropuhelu, jota käyvät tuomioistuimet ja jota käydään tuomioistuinten välillä. Yhteisöjen tuomioistuimen kanta on aina ollut hyvin selvä tämän luonnehdinnan osalta. Ennakkoratkaisupyynnön tarkoituksena ei näin ollen ole toimeenpanovallan toimielinten avustaminen.
77. Toisaalta on todettava, että sellaiset hallinnolliset toimielimet, jotka kyseessä olevan oikeusjärjestyksen mukaan ratkaisevat asioita oikeussääntöjä soveltaen, eivät välttämättä koostu lakimiehistä. Tästä voi seurata, että ennakkoratkaisukysymystä ei ole muotoiltu parhaalla mahdollisella tavalla, vaan se on ehkä epätäsmällinen tai ei täytä tarvittavia teknisiä vaatimuksia.
78. Tuomioistuin, joka tutkii uudelleen yhteisöjen tuomioistuimen vastauksen johdosta annetun hallintopäätöksen, saattaa katsoa, että ennakkoratkaisupyyntö ei ollut tarpeen, tai arvioida, että siinä olisi pitänyt painottaa jotain toista näkökulmaa. Jos se vakuuttuu, että asiassa ei ole kysymys yhteisön oikeusjärjestykseen kuuluvien sääntöjen tulkinnasta tai soveltamisesta, ennakkoratkaisukysymys ja kaikenlaiset ponnistukset siihen vastaamiseksi ovat olleet turhia, jolloin yhteisöjen tuomioistuimen legitimiteetti heikkenee, koska sen tuomioita ei oteta tarpeettomina huomioon.
79. Vaikka hallintopäätöstä käsittelevä tuomioistuin katsoisi, että ennakkoratkaisukysymys olisi pitänyt muotoilla eri tavalla, se on sidottu esitetyn kysymyksen ja annetun vastauksen sanamuotoon, jollei se prosessiekonomisista syistä ole halukas turvautumaan uudelleen ennakkoratkaisumekanismiin oikaistakseen menettelyn, joka on sen mielestä ajautunut väärälle raiteelle kysymyksen virheellisen muotoilun vuoksi. On vakavaa, että EY 234 artiklalla käyttöön otettu tuomioistuinten välisen yhteistyön järjestelmä häiriintyy sen johdosta, että hallintoelin, joka kylläkin tarkoittaa hyvää mutta joka ei ole riippumaton ja jolla ei ole tarvittavaa oikeudellista asiantuntemusta, sekaantuu yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisen tuomioistuimen väliseen suoraan yhteyteen halvaannuttaen koko menettelyn. On jo nähty, että ennakkoratkaisukysymyksen muotoilu voi vaikuttaa ratkaisevasti yhteisöjen tuomioistuimen vastaukseen, joten on tärkeää pitää voimassa vaatimus, että ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuvien toimielinten on todella oltava tuomioistuimia. Jos kysymyksen esittää hallintoelin, esitetty kysymys tai kysymyksen muoto taikka sen esittämisajankohta voivat vaikuttaa valitukseen, jolla hallintoelimen päätökseen sittemmin haetaan muutosta tuomioistuimessa, jolloin todellinen tuomioistuin on suurelta osin menettänyt mahdollisuutensa käyttää ennakkoratkaisupyyntöä, sillä vaikka se voisi teoriassa esittää uuden kysymyksen, siitä aiheutuisi pääasian oikeudenkäynnissä asianosaisille sellaista lisäviivytystä, jota jo ennestään melko hidas oikeudenhoito ei voi kestää.
Yhteenvetona voidaan todeta, että hallintoelinten esittämien ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottaminen merkitsee vakavaa vaaraa perustamissopimukseen perustuvalle tuomioistuinten väliselle vuoropuhelulle, vääristää sen tavoitteita ja kansalaisten oikeussuojaa.
3. Ehdotus uudeksi EY 234 artiklassa tarkoitetun tuomioistuimen käsitteeksi
A Käsitteen luonne yhteisön oikeuden käsitteenä
80. Edellä todettu huomioon ottaen on välttämätöntä, että yhteisöjen tuomioistuin yrittää kehittää uuden käsitteen EY 234 artiklassa tarkoitetulle tuomioistuimelle.
81. Yhteisön oikeuden soveltamisen yhdenmukaisuus edellyttää, että kansallinen tuomioistuin määritellään yhteisön oikeudessa. Tämä tehtävä on hoidettava yhteisön oikeusjärjestelmässä ja ottaen huomioon tämän oikeusjärjestyksen omat rakenteelliset tarpeet. Tuomioistuimen käsitettä ei toisin sanoen saa määritellä yksinomaan kansalliselle oikeudelle ominaisten luokkien avulla, vaan määritelmän on pääasiallisesti perustuttava ennakkoratkaisupyynnön olemassaolon syyhyn eli sen takaamiseen, että yhteisön oikeus on yhtä tehokasta kaikkialla yhteisössä, vaikka yhteisillä valtiosääntöperinteillä täytyykin olla ratkaiseva osa näin tärkeätä käsitettä tulkittaessa.
82. Tuomioistuimia eivät ole ainoastaan ne, jotka on määritelty tuomioistuimiksi kansallisessa oikeudessa, vaan myös ne, joita on pidettävä tuomioistuimina siinä tarkoituksessa, että yksikään yhteisön oikeuden alue ei voisi jäädä yhdenmukaistamisprosessin ulkopuolelle. Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin on antanut suuren merkityksen sille, voidaanko ennakkoratkaisupyynnön esittäjän päätökseen hakea muutosta kansallisen oikeusjärjestyksen mukaan. Jos kyseinen toimielin ratkaisee asian ylimpänä oikeusasteena, yhteisöjen tuomioistuin lieventää niitä edellytyksiä, joiden täyttyessä toimielimen katsotaan olevan tuomioistuin, ja pitää hallintoelimiä tuomioistuimina. Näin on mielestäni tapahtunut asiassa Danfoss annetussa tuomiossa ja asiassa Broekmeulen 6.10.1981 annetussa tuomiossa. Tehokas vaikutus eli sen takaaminen, että yhteisön oikeutta sovelletaan aina yhteisöjen tuomioistuimen kehittämien sääntöjen mukaisesti, vaikutti ratkaisevasti myös asiassa Barr ja asiassa Pereira Roque esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamiseen.
B Yleissääntö: käsite kattaa kaikki kansalliseen tuomioistuinlaitokseen kuuluvat toimielimet
83. Olen pitkin ratkaisuehdotusta kuvaillut sitä, miten yhteisöjen tuomioistuin on kehittänyt tuomioistuimen käsitteen tunnusmerkit. Tuomiovallan käyttö on uskottu lakisääteisille toimielimille, joiden jäsenet ovat lainsäädännön alaisia ja toimivat täysin riippumattomina ja kontradiktorista periaatetta noudattaen ratkaistessaan oikeussubjektien välisiä konflikteja käsiteltäväkseen saatetuissa asioissa. Riittävää huomiota ei ole kuitenkaan osoitettu tuomiovallan käyttämisen yhtenäisyyttä ja yksinomaisuutta koskevalle periaatteelle.
84. Viimeksi mainitun periaatteen mukaan lainkäyttö eli tuomitseminen ja tuomioiden täytäntöönpano on uskottu yksinomaisesti tuomioistuinlaitokseen kuuluville tuomioistuimille. Muut valtion yksiköt eivät saa astua tälle alueelle. Tällä periaatteella on sama perusta kuin tuomiovallan legitimiteetillä eli riippumattomuus ja velvollisuus noudattaa oikeutta. Ennakkoratkaisua pyytävien toimielinten on siis pääsääntöisesti oltava tuomioistuimia eli toimielimiä, joiden yksinomaiseksi tehtäväksi tuomiovallan käyttäminen on uskottu nimenomaisesti.
85. Edellä olevasta yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön tarkastelusta ilmenee, että kansalliseen tuomioistuinlaitokseen kuuluvat toimielimet ovat aina EY 234 artiklassa tarkoitettuja tuomioistuimia, mikä ei kuitenkaan merkitse, että kaikki tämänluonteisten toimielinten esittämät kysymykset olisi automaattisesti otettava tutkittavaksi ja ratkaistava asiakysymyksen osalta. Sen lisäksi edellytetään, että ennakkoratkaisupyynnön esittäjä toimii tuomioistuimen ominaisuudessa ja että sen käsiteltäväksi on saatettu oikeudenkäyntiasia eli oikeussubjektien välinen konflikti, joka sen on ratkaistava oikeussääntöjä tulkiten ja soveltaen. Yhteenvetona on todettava, että tuomioistuimen on käytettävä tuomiovaltaansa. Näissä olosuhteissa kaikki toimielimet, jotka kuuluvat jäsenvaltion tuomioistuinlaitokseen ja toimivat riippumattomasti ratkaistessaan oikeudenkäyntiasioita kontradiktorisessa menettelyssä oikeussääntöjen mukaisesti, ovat aina EY 234 artiklassa tarkoitettuja tuomioistuimia, ja yhteisöjen tuomioistuimen on todettava näin, koska se ei voi evätä tuomioistuimen asemaa toimielimeltä, joka on kansallisen oikeuden mukaan sellainen.
Tämä määritelmä sisältää tietenkin vaatimukset, jotka ilmenevät Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksessa ja erityisesti sen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuomioistuimen käsitteestä, sellaisina kuin Strasbourgissa toimivat Euroopan ihmisoikeustoimielimet ovat tulkinneet näitä vaatimuksia. Koska kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet ihmisoikeussopimuksen, tämän yhteisen nimittäjän avulla pystytään voittamaan vaikeudet, joita muutoin voisi aiheutua siitä, että tuomiovallan käyttö käsitetään eri tavalla eri oikeusjärjestyksissä.
86. Käänteisesti voidaan todeta, että toimielintä, joka ei kuulu kansalliseen tuomioistuinlaitokseen ja jolla ei ole toimivaltaa "ratkaista asiaa oikeuden mukaan" tulkitsemalla ja soveltamalla lainsäädäntöä tuomioistuinmenettelyssä, ei ole pidettävä tuomioistuimena. Kuten olen todennut, ennakkoratkaisukysymys merkitsee tuomioistuinten välistä vuoropuhelua.
C Poikkeus: tuomioistuimen käsite kattaa toimielimet, jotka eivät kuulu tuomioistuinlaitokseen mutta joilla on oikeusjärjestyksessä lopullinen ratkaisuvalta
87. Yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi ottaa kansalliseen tuomioistuinlaitokseen kuulumattomien toimielinten esittämiä ennakkoratkaisukysymyksiä tutkittavakseen poikkeuksellisesti vain silloin, kun ennakkoratkaisupyynnön esittäjä, joka ei kuulu tuomioistuinlaitokseen, tekee päätöksiä, joihin ei voida hakea muutosta, ja kun sillä siis on kansallisessa oikeusjärjestyksessä lopullinen ratkaisuvalta. Tällaisissa tilanteissa on ennakkoratkaisupyynnön tarkoitus ja olemassaolon syy huomioon ottaen välttämätöntä, että yhteisöjen tuomioistuin ottaa sille esitetyt kysymykset tutkittavakseen ja vastaa niihin. Vaikka ennakkoratkaisumenettely on tällä hetkellä saavuttanut vakiintuneen aseman, on edelleen tarpeen, että yhteisöjen tuomioistuin huolehtii siitä, että yhteisön oikeuden sääntelemät tilanteet eivät jää sen toimivallan ulkopuolelle ja että tällaisia tilanteita ei näin ollen jätetä niihin sovellettavien sääntöjen yhdenmukaisen tulkinnan ulkopuolelle.
88. Nämä tilanteet eivät kuitenkaan ole pelkästään poikkeuksellisia, vaan niitä ei käytännöllisesti katsoen ole juuri lainkaan, koska tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden tunnustaminen edellyttää, että tuomioistuinten harjoittamasta valvonnasta vapaat alueet häviävät.
Oikeus oikeudenkäyntiin tuomioistuimessa on taattu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa. Vaikka pitää paikkansa, että tässä määräyksessä säännellään nimenomaisesti vain niitä takeita, joiden on oltava olemassa jokaisessa oikeudenmukaisessa oikeudenkäynnissä, nämä takeet menettävät tehokkaan vaikutuksensa, jollei tunnusteta, että oikeus oikeussuojaan on olemassa jo ennestään. Oikeuden ensisijaisuutta on mahdoton ajatella ilman oikeutta oikeudenkäyntiin tuomioistuimessa. "Oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuus, julkisuus ja nopeus ovat merkityksettömiä, jollei oikeudenkäyntiä ole." Käänteisesti on todettava, ettei voida puhua todellisesta oikeussuojasta, jollei menettely sisällä näitä takeita. "Oikeus oikeudenkäyntiin tuomioistuimessa" ja "menettelylliset takeet" muodostavat siis jakamattoman kokonaisuuden, joten voidaan todeta, ettei tehokasta oikeussuojaa ole olemassa ilman näitä takeita, joiden joukosta nousevat esiin asian ratkaisevan toimielimen riippumattomuutta koskeva tae ja menettelyn kontradiktorisuus.
Oikeus oikeudenkäyntiin tuomioistuimessa on tunnustettu myös yhteisön oikeuskäytännössä; tämän oikeuden perusteella oikeussubjektit voivat vedota toimivaltaisessa tuomioistuimessa niihin oikeuksiin ja oikeudellisesti suojattuihin intresseihin, jotka heille tunnustetaan Euroopan unionin oikeusjärjestyksessä, saadakseen nämä oikeudet ja intressit toteutettua tosiasiallisesti.
Asiassa Johnston 15.5.1986 annetussa tuomiossa ja asiassa Heylens 15.10.1987 annetussa tuomiossa on määritelty ääriviivat tälle oikeudelle, joka edellä todetun mukaisesti edellyttää, että kaikki kansallisten viranomaisten päätökset, jotka estävät yhteisön oikeusjärjestyksessä annetun oikeuden käyttämistä, on voitava riitauttaa tuomioistuimessa. Kaikilla jäsenvaltioiden kansalaisilla on näin ollen oikeus kääntyä tuomioistuimen puoleen saadakseen tältä suojaa niille oikeuksille, joita hänelle on tunnustettu yhteisön oikeusjärjestyksessä. Sellaisten hallintopäätösten olemassaoloa, joita ei voida käsitellä uudelleen tuomioistuimessa, on jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä pidettävä vitsinä.
89. Jotta yhteisöjen tuomioistuin voisi ottaa tutkittavakseen sellaisen toimielimen esittämän ennakkoratkaisukysymyksen, joka ei kansallisen oikeusjärjestyksen mukaan kuulu tuomioistuinlaitokseen, sen on edellä esiin tuoduista syistä sovellettava tiukasti omassa oikeuskäytännössään ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä lueteltuja arviointiperusteita, erityisesti riippumattomuutta ja menettelyn kontradiktorisuutta koskevia arviointiperusteita.
90. Yhteisöjen tuomioistuimen pitää viimeksi mainitun arviointiperusteen osalta unohtaa ne rajoitukset, joita se on omassa oikeuskäytännössään asettanut. Yhteisöjen tuomioistuimen viimeisimpiä ja onnettomimpia ratkaisuja lukuun ottamatta tällaista kyseisen periaatteen höllentymistä on tapahtunut ainoastaan silloin, kun kontradiktorisuuden puuttumisen on korvannut se, että tuomioistuin on yhtä etäinen molempiin oikeudenkäynnin asianosaisiin nähden.
91. Tiukkuus on tätäkin välttämättömämpää silloin, kun on kysymys asian ratkaisemisesta vastaavan ja ennakkoratkaisukysymyksen esittämisestä päättävän toimielimen riippumattomuutta koskevasta arviointiperusteesta. Yhteisöjen tuomioistuin on joissakin tapauksissa mennyt hyvin pitkälle tulkitessaan tätä tuomiovallan käytön perustavanlaatuista osatekijää ja vääristänyt sitä.
92. Riippumattomuus ei ole tuomiovallan käyttöön liittyvä satunnainen ominaisuus vaan olennainen osa sitä. Riippumattomuudessa on kaksi näkökulmaa, joista toinen on henkilöön liittyvä ja toinen toiminnallinen. Ensimmäinen näkökulma koskee suoraan henkilöä, jonka tehtävänä on tuomita, ja se edellyttää tiettyjen tätä henkilöä suojaavien takeiden, kuten erottamattomuuden, olemassaoloa. Toiminnallinen näkökulma merkitsee, ettei ole olemassa muita hierarkkisia sidonnaisuuksia kuin ne puhtaasti prosessuaaliset suhteet, jotka ovat seurausta muutoksenhakumahdollisuudesta. Riippumattomuuden ei pidä vallita yksinomaan ulospäin, tuomiovallan ja prosessin ulkopuolisiin tekijöihin nähden, vaan sen on ilmettävä myös sisäisesti, ristiriidassa oleviin intresseihin nähden. Tässä tapauksessa riippumattomuus merkitsee puolueettomuutta. Lopuksi on todettava, että kukaan ei voi olla samalla kertaa sekä tuomari että asianosainen, ja on mahdotonta ajatella tuomiovallan käyttöä ilman puolueetonta ja riippumatonta toimielintä.
93. On liian rajoittavaa ja yksinkertaista samaistaa riippumattomuus siihen, että päätöksentekoelin on kolmannen osapuolen asemassa asianosaisiin nähden. Kuten olen edellä todennut, kolmannen osapuolen asema on välttämätön mutta ei riittävä edellytys. Riippumattomuus merkitsee enemmän kuin tämä, sillä se tarkoittaa, että tuomioistuin on yhtä etäällä oikeudenkäynnin molemmista asianosaisista ja sen kohteesta eli että sillä ei ole asian lopputulokseen mitään muuta intressiä kuin se, että oikeusjärjestystä sovelletaan ehdottoman tiukasti; tämän vuoksi on tarpeen säätää päätöksenteosta pidättymisen ja jääviyden perusteista. Riippumattomuus merkitsee kuitenkin samalla vapautta suhteessa hierarkkisesti ylempiin elimiin, hallituselimiin ja muuhun valtiovaltaan ja vapautta yhteiskunnallisista paineista. Erottamattomuus on tuomioistuinten riippumattomuuden perusta ja heijastuma, ja se tarkoittaa, että tuomareita ei voida erottaa, pidättää tehtävistään taikka siirtää muihin tehtäviin tai eläkkeelle muutoin kuin joistakin laissa säädetyistä syistä ja noudattaen laissa säädettyjä takeita. Riippumattomuuden välitön seuraus on tuomarin henkilökohtainen vastuu, joka on lisäksi vastapaino sille, että tuomaria sitoo vain se yksi alistussuhde, jonka oikeusjärjestys sallii ja jonka se määrää, eli alisteisuus oikeussäännöille.
Puolueettomuus ja riippumattomuus ovat helposti menetettäviä hyveitä, ja niitä on suojeltava mahdollisimman ankarasti. Toimielimet, joiden tekemiä päätöksiä muut kuin tuomioistuimet voivat edes osittain tai vaikka vain teoriassa valvoa, käsitellä uudelleen tai kumota, eivät ole riippumattomia sanan varsinaisessa merkityksessä eivätkä ne näin ollen kykene takaamaan tehokasta oikeussuojaa.
94. Kun yhteisöjen tuomioistuin arvioi, onko sille ennakkoratkaisukysymyksen esittänyt toimielin tuomioistuin, sen on näin ollen varmistuttava siitä, että kyseinen toimielin tarjoaa takeen riippumattomuudesta kaikilta näkökannoilta tarkasteltuna ja että se on sidottu ainoastaan oikeuteen sellaisten selvien sääntöjen nojalla, jotka koskevat nimitysmenettelyä ja toiminnan pysyvyyttä sekä päätöksenteosta pidättymisen, jääviyden ja toimielimen jäsenten erottamisen perusteita ja jotka asettavat sen yhtä etäälle ristiriidassa olevista intresseistä ja suojaavat sitä kaikilta ulkoapäin tulevilta ehdotuksilta, neuvoilta ja paineilta siitä riippumatta, ovatko ne nimenomaisia vai peiteltyjä.
95. Yhteenvetona voidaan todeta, että yleissäännön mukaan ennakkoratkaisukysymyksiä saavat esittää ainoastaan tuomioistuimet sellaisten menettelyjen yhteydessä, joissa niiden on ratkaistava oikeudenkäyntiasia tuomiovaltaa käyttäen. Muiden toimielinten esittämät kysymykset voidaan poikkeuksellisesti ottaa tutkittavaksi, jos niiden päätöksiin ei ole lainkaan mahdollista hakea muutosta tuomioistuimissa ja jos ne tarjoavat takeet riippumattomuudesta ja noudattavat kontradiktorista periaatetta.
D Ehdotuksen edut
96. Uusi lähestymistapa, jota olen ehdottanut kansallisen tuomioistuimen käsitteen osalta, yksinkertaistaisi yhteisöjen tuomioistuimen tehtävää, ja sillä olisi se etu, että se johtaisi nykyistä huomattavasti selvempiin tuloksiin. Kun yhteisöjen tuomioistuin saa käsiteltäväkseen jäsenvaltion tuomioistuinlaitokseen kuuluvien toimielinten esittämiä ennakkoratkaisukysymyksiä, sen tarvitsee varmistua vain siitä, että ne toimivat kysymyksiä esittäessään tuomiovallan käyttäjinä. Jos kysymyksen esittäjä ei kuulu jäsenvaltion tuomioistuinlaitokseen, yhteisöjen tuomioistuimen on ensiksi varmistuttava siitä, että päätökseen, jonka tekemisestä kyseinen toimielin vastaa, ei voida myöhemmin hakea muutosta tuomioistuimessa, ja sen jälkeen analysoitava tarkkaan, vastaako toimielin niitä arviointiperusteita, jotka ovat tunnusomaisia tuomiovaltaa käyttävälle toimielimelle.
97. Jos ehdottamani arviointiperusteet hyväksytään, on lisäksi ennakoitavissa, että ennakkoratkaisukysymysten määrä vähenee.
Olen jo asiassa Kofisa esittämäni ratkaisuehdotuksen 41 kohdassa todennut, että yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistaviksi tulevien asioiden määrän merkittävä kasvu saattaa välillisesti heikentää yhteisön oikeuden yhdenmukaista tulkintaa, jota ennakkoratkaisumenettelyllä pyritään edistämään. Kansalliseen tuomioistuinlaitokseen kuulumattomien toimielinten esittämien kysymysten tutkittavaksi ottaminen on omiaan kasvattamaan yhteisöjen tuomioistuimen työmäärää ja pidentämään asioiden ratkaisemiseen kuluvaa aikaa. Tämä hyödyttömien ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamisesta aiheutuva ratkaisuaikojen pidentyminen saattaa vähentää jäsenvaltioiden tuomioistuinten halua esittää yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä, joilla olisi olennainen merkitys yhteisön oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen kannalta, mikä väistämättä vaikuttaa tuomioistuinten yhteistyöhön, jota EY 234 artiklassa edellytetään.
98. Lopuksi on muistutettava niistä seurauksista, joita yhteisöjen tuomioistuimen kansallisille tuomioistuimille osoittama toimivalta aiheuttaa oikeuslähdejärjestelmälle. Asiassa Simmenthal 9.3.1978 annetun tuomion mukaan jäsenvaltion tuomioistuin, jolla on toimivalta soveltaa yhteisön oikeuden säännöksiä ja määräyksiä, on velvollinen varmistamaan näiden normien täyden vaikutuksen ja jättämään tarvittaessa soveltamatta kaikki yhteisön oikeuden kanssa ristiriidassa olevat, myös myöhemmin annetut kansalliset säännökset ilman, että sen olisi vaadittava tai odotettava niiden kumoamista lainsäädäntöteitse tai jollakin muulla perustuslain mukaisella keinolla.
99. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Factortame 19.6.1990 antamassaan tuomiossa lisäksi todennut, että yhteisön oikeuden täysi tehokkuus vähenisi siinäkin tapauksessa, että kansallisen oikeuden säännöksellä voitaisiin estää tuomioistuinta, jonka käsiteltäväksi on saatettu yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluva asia, määräämästä välitoimia sen päätöksen tehokkuuden varmistamiseksi, joka sen on annettava. Tällaisessa tilanteessa tuomioistuin voi olla soveltamatta tätä sääntöä.
100. Joustavuus, jolla yhteisöjen tuomioistuin on tulkinnut EY 234 artiklassa tarkoitetun tuomioistuimen käsitettä, aiheuttaa joka tapauksessa vakavia ongelmia silloin, kun toimielimien, joita ei kansallisessa oikeusjärjestyksessä pidetä tuomioistuimina, katsotaan olevan tuomioistuimen asemassa, sillä silloin kysymyksen esittäjä ja vastauksen saaja eivät enää ole sama taho, siten kuin edellytetään. Vaikka on käsitettävissä, että yhteisöjen tuomioistuin ulottaa tuomioistuimen käsitteen koskemaan hallintoelimiä, kuten se on valitettavasti tehnyt, on vaikeampaa ymmärtää, että se antaa vastauksessaan näille elimille sellaista toimivaltaa, jota niille ei ole annettu kansallisessa oikeudessa, ja siten loukkaa kyseessä olevaa perustuslaillista järjestelmää. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin antaa kansalliselle tuomioistuimelle täyden toimivallan yhteisön tuomioistuimena, mistä vakuuttumiseksi riittää, kun tarkastelee edellä mainitussa asiassa Simmenthal annetun tuomion vastaansanomatonta sanamuotoa, on vaikea ymmärtää, että tämä toimivalta annetaan toimielimille, jotka eivät oman maansa oikeusjärjestyksen mukaan ole osa tuomiovaltaa vaan joita pidetään pelkkinä hallintoeliminä. Vielä vaikeampaa on ymmärtää, miksi yhteisöjen tuomioistuin vastatessaan toimielimelle, jota se pitää tuomioistuimena siitä huolimatta, että tämä on kotivaltionsa mukaan jokin muu toimielin, osoittaa vastauksensa vain niille toimielimille, jotka todella kuuluvat kansalliseen tuomioistuinlaitokseen.
101. Mielestäni ei ole syytä korostaa liikaa sitä, kuinka onnetonta on, että myös hallintoelimille annetaan valta jättää oikeussääntöjä soveltamatta. Se on kaiken kaikkiaan lisäosoitus siitä, että ennakkoratkaisukysymysten esittämisoikeutta on tarpeen rajoittaa niin, että tämä oikeus annetaan eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta ainoastaan sellaisille toimielimille, jotka ovat tiukasti ottaen tuomioistuimia.
4. Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale
102. Minun on tunnustettava, että Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale on jäljempänä todettavin tavoin rajatapaus. Sen katsominen EY 234 artiklassa tarkoitetuksi tuomioistuimeksi olisi hyvin arveluttavaa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö huomioon ottaen. On kuitenkin todettava, että tämä ääritapauksen asema osoittaa täydellisesti, kuinka tarpeellinen ehdottamani suunnanmuutos on, kuten jäljempänä tullaan myös näkemään.
Kysymyksen esittäjä on kollegiaalinen elin, jolla on kaikki tuomioistuimen ulkoiset tunnusmerkit mutta joka ei ole tuomioistuin. Sen todellisen luonteen arvioimiseksi on pysähdyttävä analysoimaan maakunnallisia ja paikallisia veroja koskeviin valituksiin sovellettavaa Belgian lainsäädäntöä.
103. Lailla, joka on annettu 23.12.1986, maakuntaneuvostojen pysyville lautakunnille, jotka toimivat tuomiovaltaa käyttävänä elimenä, on annettu toimivalta ratkaista verovelvollisten verovalitukset.
104. Pysyvä lautakunta on kollegiaalinen elin, jossa on seitsemän jäsentä, joista kuusi valitsee maakuntaneuvosto keskuudestaan ja seitsemäs on maaherra, joka toimii puheenjohtajana. Toimikausi on sidoksissa maakuntaneuvoston toimikauteen, ja sen pituus on näin ollen tällä hetkellä kuusi vuotta. Pysyvän lautakunnan jäseniä ei voida erottaa eikä heihin voida kohdistaa kuripitomenettelyä. Pysyvän lautakunnan jäseniksi ei voida valita tuomioistuinten jäseniä, uskontokuntien pappeja eikä maakuntahallinnon tai kunnallishallinnon virkamiehiä; myöskään kunnanjohtajia tai kunnanvaltuustojen jäseniä ei voida valita tähän tehtävään.
105. Pysyvä lautakunta on maakunnan toimeenpanoelin, ja se hoitaa hallintotehtäviä sekä säädös- ja tuomiovallan alaan kuuluvia tehtäviä. Tuomitsemistehtävää hoitaessaan se noudattaa kontradiktorista menettelyä. Jos riidanalainen summa on suuruudeltaan vähintään 10 000 BEF, päätökseen voidaan hakea muutosta Cour d'appelissa. Cour d'appelin tuomiosta tai, jollei se ole toimivaltainen, pysyvän lautakunnan päätöksestä voidaan tehdä kassaatiovalitus.
106. Brysselin hallintoalueen toimielimistä 12.1.1989 annetun lain 83 d §:n 2 momentin mukaan ne tuomiovallan käyttöön kuuluvat tehtävät, joita pysyvät lautakunnat hoitavat maakunnissa, uskotaan Région de Bruxelles-capitalen (Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalue) osalta yhdeksänjäseniselle kollegiolle, jonka jäsenet alueneuvosto asettaa määräämättömäksi ajaksi aluehallituksen esityksestä. Tämä toimielin on Collège juridictionnel.
107. Vaikka Collège juridictionnelin jäsenten asemasta ei ole annettu mitään erityissääntöjä, heitä ei voida erottaa eikä heihin voida kohdistaa kurinpitomenettelyä ja heihin sovelletaan samoja toimien yhteensoveltumattomuutta koskevia sääntöjä kuin maakuntien pysyvien lautakuntien jäseniin. Menettelyä koskevat säännöt ovat samanlaiset kuin ne, joita sovelletaan, kun pysyvä lautakunta käyttää tuomiovaltaa maakunnissa, ja Collège juridictionnelin päätöksiin voidaan hakea muutosta samoilla edellytyksillä.
108. Lain, joka annettu 24.12.1996, 9 §:ssä on säädetty, että pysyvät lautakunnat ratkaisevat valitukset hallintoviranomaisena. Tämän pykälän toisessa momentissa on Région de Bruxelles-capitalen osalta sitä vastoin säilytetty Collège juridictionnelin toimivalta.
109. Tämä muutoksen johdosta Cour d'arbitrageen valitettiin tästä pykälästä ja väitettiin, että se on Belgian perustuslain 10 ja 11 §:n vastainen. Tuomiossa todettiin, että 24.12.1996 annetun lain 9 § todella oli yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen, koska sen johdosta Brysselin asukkaita ja maan muiden osien asukkaita kohdeltiin perusteettomasti eri tavalla. Ensin mainituilla oli käytettävissään tuomioistuinmenettely, kun taas jälkimmäisten oli tyydyttävä hallintomenettelyyn. Tämän vuoksi Cour d'arbitrage kumosi kyseisen säännöksen, jolloin sen voimaantuloa edeltänyt järjestelmä tuli jälleen voimaan.
110. Vero-oikeudellisten asioiden käsittelystä 15.3.1999 annetulla uudella lailla kyseinen toimivalta lopulta otettiin pois pysyviltä lautakunnilta ja annettiin maaherralle tai kunnan edustajista koostuvalle kollegiolle siitä riippuen, onko kysymyksessä maakunnallinen vai kunnallinen vero; nämä toimivat hallintoviranomaisina, ja niiden päätöksiin voidaan hakea muutosta alueellisesti toimivaltaisessa alioikeudessa.
111. Vuoden 1999 uudistuksen jälkeen on vallinnut epävarmuus siitä, onko Collège juridictionnelilla edelleen toimivalta käsitellä Région Bruxelles-capitalen veroista tehdyt valitukset. Vuoden 1996 lain 9 §:ssä säädettiin, että verovelvollinen saattoi maakunnassa tehdä valituksen pysyvälle lautakunnalle, joka toimi hallintoviranomaisena, kun taas Région Bruxelles-capitalen hallintoalueella toimivaltainen toimielin oli Collège juridictionnel. Tämä säännös on kokonaisuudessaan ja yksiselitteisesti kumottu Cour d'arbitragen tuomiolla. Edellä mainitulla 15.3.1999 annetulla lailla kyseinen säännös on saatettu jälleen voimaan sellaisessa muodossa, jossa ei viitata lainkaan Collège juridictionneliin. Vuoden 1989 lain 83 d §:ää, joka koskee Région Bruxelles-capitalen toimielimiä, ei kuitenkaan ilmeisesti ole kumottu, joten ensi arviolta voidaan päätellä, että kyseisen alueen veroja koskevat valitukset on tehtävä tälle erityiselimelle.
Asiaa tarkemmin tutkittuani minun on kuitenkin pääteltävä, että 83 d §:ssä annetaan Collège juridictionnelille sellaisia tuomiovallan käyttöön kuuluvia tehtäviä, jotka maakunnissa kuuluivat pysyvälle lautakunnalle. Koska viimeksi mainittu toimielin ei enää lainkaan käsittele paikallisia veroja koskevia asioita, myöskään Collège juridictionnel ei käsittele niitä. On kuitenkin vielä eräs painavampi syy, joka vahvistaa tämän päättelyn paikkansapitävyyden; tarkoitan ajatusta, johon perustuu Cour d'arbitragen tuomio nro 30/98, jolla edellä mainittu 9 § kumottiin vuoden 1996 muodossaan siitä syystä, että siinä säädettiin, että Région Bruxelles-capitalen hallintoalueella sovelletaan tuomioistuinmenettelyä ja maakunnissa hallintomenettelyä. Näissä olosuhteissa se, että Collège juridictionnelin toimivalta pysytetään vuoden 1999 lain jälkeen, merkitsee vuonna 1998 annetussa tuomiossa moititun erilaisen kohtelun ottamista uudelleen käyttöön.
112. Belgian oikeustieteellisessä kirjallisuudessa pysyviä lautakuntia on varauksetta luonnehdittu poliittisiksi elimiksi. Mielestäni Collège juridictionnelista ei voida sanoa samaa. Pitää paikkansa, että molemmat hoitivat samoja tehtäviä saman menettelyn mukaisesti, mutta Collège juridictionnelin jäsenten alkuperä ja sen hoitaman tehtävän yksinomaisuus antavat sille erityisluonteen.
113. Toimien yhteensoveltumattomuutta koskevasta järjestelmästä huolimatta pysyvien lautakuntien jäsenet kuuluvat maakuntaneuvostoihin, jotka on valittu vaaleilla, ja heidän toimikautensa on sidoksissa tämän poliittisen elimen toimikauteen, kuten edellä on todettu. Lautakunnan puheenjohtajana toimii maaherra, joka edustaa maakunnassa hallitusta ja jolla on äänioikeus ja jonka ääni ratkaisee äänten mennessä tasan. Lautakunnalle on lisäksi keskitetty poliittisia, hallinnollisia ja tuomiovallan alaan kuuluvia tehtäviä, joiden kumuloituminen ei näyttäisi olevan paras keino sen jäsenten riippumattomuuden takaamiseksi.
114. Collège juridictionnel sitä vastoin koostuu henkilöistä, joita tosin sitovat ne samat toimien yhteensoveltumattomuutta koskevat säännöt kuin pysyvien lautakuntien jäseniä mutta jotka eivät ole peräisin hallintoelimistä, vaikka Région de Bruxelles-capitalen aluehallitus nimeää heidät, ja - mikä on vielä tärkeämpää - joiden toimikausi ei ole sidoksissa heidät nimenneen viranomaisen toimikauteen. Lisäksi heidän tehtävänsä muodostuu pelkästään tuomiovallan käytöstä. Tämän ominaisuuden perusteella osassa oikeustieteellistä kirjallisuutta on katsottu, että Collège juridictionnel on täysin riippumaton paikallisviranomaisesta.
115. Se, ettei Collège juridictionnel ole poliittinen elin, ja se, että se on toimivaltaansa käyttäessään riippumaton sen jäsenet nimeävästä viranomaisesta, eivät tärkeydestään huolimatta kuitenkaan tee siitä automaattisesti EY 234 artiklassa tarkoitettua tuomioistuinta.
116. Vaikka Collège juridictionnel on toiminnallisesti riippumaton toimielin, se on silti kiinteä osa Région Bruxelles-capitalen hallintojärjestelmää, ja sille on annettu toimivalta ratkaista tämän alueen veroja koskevat valitukset. Se toimii käytännössä suodattimena veroja hallinnoivien ja maksuunpanevien hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten välillä. Se ei selvästikään ole osa tuomiovaltaa eivätkä sen jäsenet voi olla tuomareita. Koska se ei ole tuomioistuin, sille ei pidä antaa EY 234 artiklassa tarkoitetun tuomioistuimen asemaa.
117. Pitää paikkansa, että Belgian oikeustieteellisessä kirjallisuudessa ei ole kiistetty sitä, että Collège juridictionnel on tuomiovaltaa käyttävä toimielin. Samoin pitää paikkansa, että Cour d'arbitrage on tuomiossaan nro 30/98 todennut, että Collège juridictionnelissa noudatettu menettely oli "tuomioistuinmenettelyä". Viimeksi mainittu toteamus ei kuitenkaan kumoa käsitystä, jonka mukaan kysymys ei ole tuomioistuimesta. Cour d'arbitragen ratkaisu on annettu menettelyssä, jossa tutkittiin, oliko vuoden 1986 laki perustuslainmukainen yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta, ja sen oli tarkoitus korostaa eroa käyttämällä vertailukohtana pysyviä lautakuntia. Ratkaisu perustui näiden kahden toimielimen erilaiseen luonnehdintaan, jota on selvitetty edellisissä kohdissa.
On joka tapauksessa todettava, että "tuomiovallan käyttäminen" ei ole "tuomioistuimen" synonyymi. Kuten edellä on nähty, yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on tästä hyvä esimerkki, ja tällä ratkaisuehdotuksella pyritään nimenomaan pääsemään yli tästä terminologisesta sekaannuksesta. Kukaan ei ole väittänyt tai voi väittää, että Collège juridictionnel kuuluu tuomioistuinlaitokseen, vaikka se oikeussääntöjä tulkiten ja soveltaen ratkaisee verovalituksia kontradiktorisen menettelyn mukaisesti.
118. Collège juridictionnel ei siis ole tuomioistuin. Sen päätöksiin voidaan aina hakea muutosta tuomioistuimissa joko valituksella, jos vaatimus koskee vähintään 10 000 BEF:n suuruista summaa, tai muussa tapauksessa suoraan kassaatiovalituksella. Nämä varsinaiset tuomioistuimet voivat pyytää tulkintaratkaisua asianmukaisesti muotoillulla ennakkoratkaisupyynnöllä, ja niillä on laajempi näkemys kansallisesta oikeusjärjestyksestä ja sellainen riippumattomuus ja vastuu, jotka ovat tunnusomaisia tuomiovallan käytöstä vastaaville toimielimille. Olen jo todennut, että Collège juridictionnel on rajatapaus, koska se on hyvin lähellä tuomioistuimen määritelmää, mutta juuri tällaisessa tilanteessa on tiukennettava edellytyksiä ja osoitettava selvästi, missä raja kulkee, kuinka hiuksenhieno se sitten onkaan. Tämän vuoksi ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin katsoo, ettei sillä ole toimivaltaa vastata Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitalen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen.
119. Siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin ei hyväksy ehdotustani, tarkastelen jäljempänä ennakkoratkaisukysymyksen sisältöä.
V Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
120. Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitale tiedustelee, ovatko ne perustamissopimuksen määräykset, jotka koskevat vapautta tarjota palveluja yhteisössä, esteenä vuosittaisen lautasantenniveron käyttöön ottamiselle.
121. Aloitan kysymyksen tarkastelun muistuttamalla, että vaikka välittömien verojen ala ei yhteisön oikeuden nykytilassa sinänsä kuulukaan yhteisön toimivallan piiriin, jäsenvaltioiden on silti käytettävä niille jääneitä toimivaltuuksiaan yhteisön oikeutta noudattaen.
122. EY 49 artiklassa kielletään rajoittamasta palvelujen tarjoamisen vapautta yhteisössä. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tämä periaate ei edellytä ainoastaan kaiken sellaisen syrjinnän poistamista, joka kohdistuu toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin näiden kansalaisuuden perusteella, vaan lisäksi myös kaikkien rajoitusten poistamista, vaikka niitä sovellettaisiin kansalaisuudesta riippumatta, kun rajoitus voi estää tällaista palvelujen tarjoajaa harjoittamasta toimintaansa tai kun se voi haitata tällaista toimintaa tai tehdä siitä vähemmän houkuttelevaa.
123. Palvelut määritellään EY 50 artiklassa suorituksiksi, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske. Palvelujen tarjoamisen vapaus on taattu yhteisön sisällä, ja vapauden on oltava luonteeltaan rajat ylittävää. Perustamissopimuksessa määrätään palvelujen tarjoamisen vapaudesta ainoastaan palvelujen tarjoajien osalta, mutta yhteisöjen tuomioistuin on soveltanut perustamissopimuksen määräyksiä myös palvelujen vastaanottajiin, jotka voivat näin ollen vedota niihin subjektiivisiin oikeuksiin, joita heille annetaan yhteisön oikeusjärjestyksessä.
124. Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi todennut, että televisio-ohjelmien lähettäminen kuuluu palvelujen tarjoamista koskevien perustamissopimuksen määräysten alaisuuteen ja että sellaisten kansallisten toimenpiteiden, jotka voivat haitata perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämistä tai tehdä näiden vapauksien käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa, on täytettävä neljä edellytystä: niitä on sovellettava ilman syrjintää, niiden on oltava perusteltuja yleistä etua koskevien pakottavien syiden vuoksi, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteuttaminen, eivätkä ne saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.
125. Tästä seuraa, että vaikka riidanalainen verotuksellinen este ei olisi syrjivä, sen pitää olla perusteltu yleistä etua koskevan pakottavan syyn vuoksi ja sen pitää joka tapauksessa olla suhteellisuusperiaatteen mukainen.
1. Veropäätöksen syrjivyys
126. Yhdenvertaisuusperiaatteella, jota perustamissopimuksen 49 artikla erityisesti ilmentää, kielletään paitsi kansalaisuuteen perustuva avoin syrjintä myös kaikki peitellyn syrjinnän muodot, joissa muita erotteluperusteita soveltaen päädytään tosiasiassa samaan tulokseen. Tässä artiklassa kielletään myös sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltaminen, joka vaikeuttaa palvelujen tarjoamista jäsenvaltioiden välillä.
127. Kuten komissio on todennut huomautuksissaan, lautasantennivero on aineellisesti syrjivä kahdella tavalla.
128. Ensinnäkin palvelujen vastaanottajien kannalta katsottuna vuosittainen vero on siitä huolimatta, että sitä sovelletaan erotuksetta kaikkiin käyttäjiin kansalaisuudesta tai asuinpaikasta riippumatta, omiaan vaikuttamaan enemmän niihin Watermael-Boitsfortin kunnassa asuviin yhteisön kansalaisiin, jotka eivät ole belgialaisia. Toisin kuin Belgiassa asuvilla Belgian kansalaisilla, edellä mainituilla käyttäjillä ei aina ole mahdollisuutta vastaanottaa lähtövaltiostaan peräisin olevia lähetyksiä kaapeliteitse, joten he ovat kiinnostuneempia televisiokuvan vastaanottamisesta satelliitin kautta.
129. Toiseksi palvelujen tarjoajien kannalta katsottuna lautasantenneista kannettava vero on este televisiokuvan vastaanottamiselle satelliitin kautta. Kun otetaan huomioon, että belgialaisista televisiotoiminnan harjoittajista poiketen muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet televisiotoiminnan harjoittajat lähettävät televisiokuvaa ainoastaan satelliitin kautta, kyseisellä verolla on suurempi vaikutus niiden osalta. Verolla on siis syrjiviä vaikutuksia.
130. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansalliset säädökset, joita sovelletaan palvelujen tarjoamiseen palvelujen alkuperän mukaan ja jotka ovat niin ollen syrjiviä, voivat kuitenkin olla yhteensoveltuvia yhteisön oikeuden kanssa, jos jokin nimenomainen perustamissopimuksen määräys sallii ne. EY 55 artiklan nojalla EY 45-48 artiklaa, jotka sisältyvät sijoittautumisoikeutta koskevaan lukuun, sovelletaan palvelujen tarjoamisen vapauteen. EY 46 artiklassa määrätään kuitenkin, että toimenpiteet, joista säädetään niissä säännöksissä, jotka koskevat ulkomaalaisiin sovellettavaa erityissääntelyä yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden perusteella, ovat poikkeuksia tästä oikeudesta tai vapaudesta.
131. Riidanalainen veropäätös ei voi mielestäni kuulua edellä mainitun poikkeuksen alaisuuteen ja olla sitä kautta yhteensoveltuva yhteisön oikeuden kanssa. Lautasantenneista kannettavalla verolla ei voi ilmaisuvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen perustuvassa demokraattisessa yhteiskunnassa olla mitään tekemistä yleisen järjestyksen ja kansalaisten turvallisuuden kanssa.
2. Veropäätös palvelujen tarjoamisen vapauden esteenä
A Palvelujen tarjoamisen vapauden loukkaaminen
132. Siltä varalta, että yhteisöjen tuomioistuin ei pidä riidanalaista Belgian veropäätöstä syrjivänä, on toissijaisesti määritettävä, estääkö veropäätös vapautta tarjota palveluja yhteisössä, ja jos estää, onko se mahdollisesti perusteltu yleistä etua koskevien pakottavien syiden vuoksi.
133. Määräajoin kannettava lautasantennivero on omiaan vaikeuttamaan tuntuvasti sekä palvelujen vastaanottajien että niiden tarjoajien kannalta audiovisuaalisten palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämistä.
134. Palvelujen vastaanottajien kannalta tarkasteltuna tällainen vuosittainen lautasantennivero on omiaan vähentämään katsojien halukkuutta palvelujen vastaanottamiseen tai tekemään satelliitin kautta välitettävien televisiolähetysten vastaanottamisesta kalliimpaa. Palvelujen tarjoajien kannalta tarkasteltuna vero heikentää muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden lähetystoiminnan harjoittajien tilaisuuksia harjoittaa rajat ylittävää lähetystoimintaa, koska se tekee satelliitin kautta välitettävien televisiolähetysten vastaanottamisen vähemmän houkuttelevaksi.
135. Lopulta on siis todettava, että se, että kunnallisella päätöksellä otetaan käyttöön vuosittainen lautasantennivero, estää tämän vastaanottolaitteen käyttöä ja näin ollen satelliitin kautta välitettävien audiovisuaalisten palvelujen vapaata tarjoamista.
B Oikeuttamisperusteen puuttuminen
136. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan palvelujen tarjoamisen vapaus on yksi perustamissopimuksen perusperiaatteista, joten sitä voidaan rajoittaa ainoastaan sellaisilla säännöksillä, jotka
1) ovat perusteltuja yleistä etua koskevien pakottavien syiden vuoksi ja joita sovelletaan kaikkiin kyseisen valtion alueella toimintaa harjoittaviin henkilöihin tai yrityksiin, jollei tätä etua ole jo suojeltu niillä säännöksillä, joita yhteisön kansalaiseen sovelletaan siinä jäsenvaltiossa, johon hän on sijoittautunut;
2) ovat välttämättömiä niillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ja
3) eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärään saavuttamiseksi.
137. Belgian hallitus ei ole nyt esillä olevassa asiassa esittänyt huomautuksia, joten ei voida kuin spekuloida sillä, onko tälle palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvalle rajoitukselle mahdollisesti jokin oikeuttamisperuste.
138. Komissio on Région de Bruxelles-capitalen ministeriön kunnille 31.8.1999 lähettämän hallinnollisen soveltamisohjeen perusteella todennut, että lautasantennivero on perusteltu kaupunkiympäristön suojelemiseksi, koska sillä pyritään rakennuksiin liittyvien esteettisten arvojen säilyttämiseen. Watermael-Boitsfortin kunta on tunnustanut tämän 27.4.1999 päivätyssä kirjeessään, joka on esitetty Collège juridictionnelille ja jossa todetaan, että "lautasantenneista kannettavan veron käyttöönotolla pyritään hillitsemään niiden kontrolloimatonta leviämistä kunnan alueella ja siten säilyttämään ympäristön laatu".
139. Tätä selitystä ei kuitenkaan voida hyväksyä. Kyseiselle rajoitukselle ei mielestäni ole yhtään oikeuttamisperustetta. Mistään ei käy ilmi, että tällainen esteettisiin arvoihin liittyvä huoli perustuisi johonkin tutkimukseen, joka koskee lautasantennien vaikutusta kaupunkiympäristössä. On lisäksi todettava, että vaikka tällainen oikeuttamisperuste saattaa ilmeisistä syistä olla olemassa suojeltujen ja luokiteltujen rakennusten osalta, muiden rakennusten osalta sille ei ole minkäänlaista perustetta.
140. Siinäkin tapauksessa, että kaupunkiympäristön suojelemista voitaisiin pitää oikeuttamisperusteena kyseiselle rajoitukselle, oikeuttamisperusteen pitäisi olla suhteellisuusperiaatteen mukainen. En näe mitään syytä pitää lautasantenniveroa kaupunkiympäristön säilyttämiseen soveltuvana keinona. Veron tuottoa ei ole ilmeisestikään osoitettu ympäristön suojelemiseen tähtäävien korvaavien aloitteiden tai toimenpiteiden toteuttamiseen, ja veropäätöstä sovelletaan antennin sijoituspaikasta ja -ajankohdasta ja koosta riippumatta.
141. Yhteenvetona on todettava, että kyseessä oleva toimenpide ei sovellu ympäristön säilyttämisen varmistamiseen.
142. Komissio väittää, että veropäätöksen ilmoitettu tavoite voitaisiin saavuttaa tehokkaasti kohdistamalla lautasantennien omistajiin vaihtoehtoisia ja taloudellisesti vähemmän rasittavia toimenpiteitä, esimerkiksi määräämällä, että lautasantennien on oltava tietyn värisiä tai kokoisia tai että ne on sijoitettava rakennusten taakse tai vähemmän näkyviin osiin. Juuri tällaisia toimenpiteitä on otettu käyttöön ulkoisia vastaanottoantenneja koskevalla kunnallisella rakennussäännöllä, jossa määrätään esimerkiksi, että antenneja ei saa asentaa luokiteltuihin rakennuksiin, että ne eivät saa olla ristiriidassa rakennusten arkkitehtonisten ominaispiirteiden kanssa ja että niiden halkaisija saa olla enintään 1,20 metriä.
143. Se, että veroa sovelletaan yleisesti kaikkiin lautasantenneihin siitä riippumatta, miten ne on asennettu, on sitä vastoin ristiriidassa suhteellisuusperiaatteen kanssa.
144. Kaiken edellä todetun perusteella on katsottava, että Watermael-Boitsfortin kunnanvaltuuston veropäätös on EY 49 artiklan vastainen este, joka ei voi olla perusteltu yleistä etua koskevista pakottavista syistä.
145. Komissio katsoo vielä, että kyseessä olevaa veropäätöstä on tarkasteltava ottaen huomioon ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artikla, jolla suojellaan sananvapautta.
146. Olen asiassa Connolly vastaan komissio esittämäni ratkaisuehdotuksen 9 kohdassa todennut, että sananvapaus on yksi demokraattisen yhteiskunnan peruspilareista. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on eräässä oikeuskäytäntönsä kauneimmista kohdista todennut seuraavaa: " - - sananvapaus on eräs [demokraattisen yhteiskunnan] keskeisistä perustoista, eräs sen edistyksen ja jokaisen yksilön kehityksen perusedellytyksistä. Ellei 10 artiklan 2 kohdasta muuta johdu, sananvapaus ei koske pelkästään sellaisia tietoja tai ajatuksia, joihin suhtaudutaan myötämielisesti tai joita pidetään vaarattomina tai yhdentekevinä, vaan myös sellaisia, jotka loukkaavat, järkyttävät tai häiritsevät valtiota tai jotain väestön osaa. Tätä vaativat moniarvoisuus, suvaitsevaisuus ja avarakatseisuus, joita ilman ei ole olemassa demokraattista yhteiskuntaa."
147. Koska periaate, joka koskee palvelujen tarjoamisen vapautta yhteisössä, on selvästi esteenä Belgian veropäätökselle ja koska itse direktiivin kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan, että tämä oikeus, jota sovelletaan televisiolähetyksiin ja televisiopalvelujen jakeluun, on yhteisön oikeusjärjestyksessä erityinen ilmaus ilmaisuvapaudesta, sellaisena kuin tämä vapaus on vahvistettuna Rooman sopimuksella, katson kuitenkin, ettei komission ehdottama tarkastelu ole tarpeen.
148. Tämän vuoksi ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin katsoisi, että EY 49 artikla on esteenä lautasantenneista kannettavaa kunnallista veroa koskevalle veropäätökselle, jonka Watermael-Boitsfortin kunnanvaltuusto on tehnyt.
VI Ratkaisuehdotus
149. Edellä todetun perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) ratkaisee tämän asian täysistunnossa täsmentääkseen EY 234 artiklassa tarkoitetun tuomioistuimen käsitettä,
2) toteaa, ettei sillä ole toimivaltaa vastata Collège juridictionnel de la Région de Bruxelles-capitalen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen, koska kyseinen toimielin ei ole edellä mainitussa EY 234 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, tai
3) toissijaisesti, jos se päättää ottaa ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavakseen, katsoo, että EY 49 artikla on esteenä sen kaltaiselle säännöstölle, joka sisältyy Watermael-Boitsfortin kunnanvaltuuston 24.6.1997 pitämässään istunnossa hyväksymään veropäätökseen, jolla on otettu käyttöön satelliitin välityksellä lähetettävien audiovisuaalisten lähetysten vastaanottamiseen käytettäviä lautasantenneja koskeva vero.