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CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. ELEANOR SHARPSTON

presentadas el 19 de julio de 2012 (1)

Asunto C-342/10

Comisión Europea

contra

República de Finlandia

«Libre circulación de capitales – Tributación discriminatoria de dividendos distribuidos a fondos de pensiones no residentes»





1.        En el presente recurso por incumplimiento interpuesto ante el Tribunal de Justicia se discute si Finlandia grava de forma discriminatoria los dividendos abonados a fondos de pensiones por capitalización no residentes (en lo sucesivo, «fondos de pensiones no residentes»). (2)

2.        Los fondos de pensiones que son objeto del presente litigio se caracterizan porque perciben generalmente aportaciones de los miembros (o en nombre de los mismos) que se invierten en la adquisición de acciones con el fin de obtener unos rendimientos a través del cobro de dividendos. Parte de dichos rendimientos se empleará para cubrir los gastos de administración pero una parte significativa de los mismos se transferirá a las reservas de las que se pagarán las pensiones a los beneficiarios. En algunos casos, la entidad que gestiona el fondo obtiene además unos beneficios.

3.        Los fondos de pensiones establecidos en Finlandia (en lo sucesivo, «fondos de pensiones residentes») deberán, en principio, tributar en dicho Estado por los dividendos obtenidos, al tipo del 19,5 %. (3) Sin embargo, la parte de estos rendimientos que se transfiere a las reservas se considera un gasto y en consecuencia puede deducirse de los rendimientos imponibles. De esta forma, el rendimiento generado por la inversión no tributa en absoluto en ese momento. No obstante, tributará como renta de los beneficiarios una vez que se les abone la prestación en cumplimiento de las pólizas de seguro.

4.        Con respecto a los fondos de pensiones no residentes, Finlandia sólo puede gravar los pagos de aquellos dividendos que se han generado en su territorio. De este modo, los fondos de pensiones no residentes reciben un trato diferente en la medida en que tales pagos de dividendos están sujetos a una retención en origen al tipo del 19,5 %. (4) No existe, sin embargo, ningún mecanismo equivalente al existente para los fondos de pensiones residentes en virtud del cual, con arreglo al sistema nacional, los rendimientos transferidos a las reservas se benefician de una ventaja fiscal.

5.        La Comisión alega que dicha diferencia de trato es discriminatoria.

 Normativa

 Tratado FUE y Acuerdo EEE

 El Tratado

6.        El artículo 63 TFUE prohíbe todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y terceros países.

7.        El artículo 65 TFUE, apartado 1, letra a), establece que el artículo 63 se entenderá sin perjuicio del derecho de los Estados miembros a «aplicar las disposiciones pertinentes de su Derecho fiscal que distingan entre contribuyentes cuya situación difiera con respecto a su lugar de residencia o con respecto a los lugares donde esté invertido su capital».

8.        Con arreglo al artículo 65 TFUE, apartado 3, las medidas y procedimientos a que se hace referencia en los apartados 1 y [...] «no deberán constituir ni un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta de la libre circulación de capitales y pagos tal y como la define el artículo 63.»

9.        El artículo 40 del Acuerdo EEE (5) extiende la aplicación de la prohibición establecida en el artículo 63 TFUE al Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo, «EEE»).

10.      El artículo 6 del Acuerdo EEE establece que las disposiciones del Acuerdo, en la medida en que sean idénticas en sustancia a las normas correspondientes de lo que en su momento eran los Tratados CEE y CECA (y de los actos adoptados en aplicación de los mismos), deberán interpretarse de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la fecha en que se firmó el Acuerdo EEE. (6) El Tribunal de Justicia es competente para interpretar el Acuerdo EEE por lo que respecta al territorio de la Unión Europea. (7)

11.      Por consiguiente, deberán interpretarse las normas del Acuerdo EEE que prohíben las restricciones a la libre circulación de capitales, en la medida de lo posible, en el mismo sentido que los artículos 63 TFUE y 65 TFUE.

 Directiva 77/799/CEE

12.      La Directiva 77/799/CEE (8) regula el intercambio entre los Estados miembros de las informaciones necesarias para la liquidación correcta de los impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio. Aunque esta Directiva no es objeto del presente litigio, es relevante en la medida en que la Comisión alega que la declaración que solicita solo afecta a aquellos Estados del EEE vinculados por la Directiva 77/799. (9)

 Directiva 88/361/CEE

13.      La Directiva 88/361/CEE (10) estableció la liberalización completa de los movimientos de capital y a estos efectos exigía en su artículo 1, apartado 1, que los Estados miembros suprimiesen cualquier restricción a dichos movimientos. Tras la introducción de los artículos 56 y 58 CE (correspondientes actualmente a los artículos 63 TFUE y 65 TFUE) en el Tratado en 1994, (11) la nomenclatura anexa a la Directiva 88/361 ha tenido un valor indicativo en la apreciación de si una transacción constituye un movimiento de capital a los efectos del artículo 63 TFUE. (12) El artículo 40 del Acuerdo EEE debe interpretarse en conjunción con su anexo XII. En ambos lugares se hace una referencia específica a la Directiva 88/361 y a la forma en que debe interpretarse dicha medida a los efectos del Acuerdo EEE.

 La Directiva matriz-filial

14.      La Directiva matriz-filial (13) no es objeto del presente litigio. No obstante, es relevante en la medida en que regula la doble imposición de la distribución de los dividendos. Esta Directiva tiene por objeto eliminar, mediante el establecimiento de un régimen fiscal común, toda penalización de la cooperación entre sociedades de Estados miembros diferentes con relación a la cooperación entre sociedades de un mismo Estado miembro y facilitar así la agrupación de empresas a escala de la Unión. (14) La Directiva matriz-filial tiene por objeto garantizar que cuando una sociedad matriz reciba dividendos (denominados en la Directiva «beneficios distribuidos») debido a su calidad de socio de su sociedad filial, el Estado miembro de la sociedad matriz o bien se abstendrá de gravar dichos beneficios, o bien, si impone un gravamen, autorizará a la sociedad matriz a deducir de la cuota de su impuesto la fracción del impuesto de la filial correspondiente a dichos pagos de dividendos. (15) Además, para garantizar la neutralidad fiscal, la Directiva matriz-filial establece lo siguiente en su artículo 5: «Los beneficios distribuidos por una sociedad filial a su sociedad matriz quedarán exentos de la retención en origen.» (16)

 Normativa nacional

15.      La laki elinkeinotulon verottamisesta (360/1968) (Ley sobre la imposición de los rendimientos de las actividades económicas, en lo sucesivo, «LEV») regula la tributación del pago de dividendos a los fondos de pensiones residentes. De la lectura del artículo 6a, en relación con el artículo 11 de la LEV, se desprende que el pago de dividendos a los fondos de pensiones tributa como renta.

16.      Con arreglo al artículo 6a de la LEV, en conjunción con el artículo 2 de la tuloverolaki (1535/1992) (Ley del impuesto sobre la renta), los pagos de dividendos percibidos por los fondos de pensiones tributan al tipo del 19,5 %.

17.      El artículo 7 de la LEV dispone que los gastos atendidos y las pérdidas en que se incurra para adquirir o mantener los rendimientos de una actividad económica serán deducibles del impuesto.

18.      El artículo 8, apartado 1, punto 10, de la LEV establece que a los efectos del artículo 7 los gastos deducibles incluyen las transferencias reglamentarias efectuadas por las compañías o asociaciones de seguros, entidades de ahorros y otras entidades aseguradoras similares con el fin de hacer frente a las obligaciones derivadas de los contratos de seguros, al igual que las cantidades necesarias para cumplir dichas obligaciones, y los importes que, con arreglo a los principios reguladores del sector de los seguros, (17) son necesarios para cubrir las responsabilidades en relación con las inversiones para pensiones y otras obligaciones relacionadas de los seguros. (18)

19.      Con arreglo a la Lähdeverolaki (Ley sobre retención en origen, 627/1978), el pago de dividendos efectuado por sociedades finlandesas a fondos de pensiones no residentes está sujeto a una retención. Según los artículos 3 a 7 de la Lähdeverolaki, se aplica una retención del 19,5 %. Esta retención es inferior cuando existe un acuerdo de doble imposición. (19)

 Antecedentes procesales

20.      Tras incoar un procedimiento según lo previsto en el artículo 258 TFUE, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Finlandia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 63 TFUE y 40 del Acuerdo EEE al establecer y mantener en vigor un régimen según el cual los dividendos distribuidos a los fondos de pensiones no residentes están sujetos a tributación de manera discriminatoria. Asimismo, la Comisión pretende que se condene en costas a la República de Finlandia.

21.      Los Gobiernos de Dinamarca, Francia, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido han intervenido en apoyo de Finlandia.

22.      La Comisión y los Gobiernos de Finlandia, los Países Bajos y Suecia formularon observaciones en la vista celebrada el 10 de mayo de 2012.

 Apreciación

 Observaciones preliminares

23.      En primer lugar, el Gobierno de Finlandia alega que debe declararse la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Comisión. Finlandia afirma que la demanda no cumple los requisitos establecidos en el artículo 38, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, por cuanto la exposición de los motivos invocados no es suficientemente clara y precisa como para permitir a Finlandia preparar su defensa y al Tribunal de Justicia pronunciarse.

24.      Mientras el recurso de la Comisión habría sido más fácil de acoger si se hubiera formulado con mayor precisión, del análisis del escrito de contestación del Gobierno de Finlandia se deduce que ha entendido el recurso de la Comisión. Además, el recurso es lo suficientemente claro como para permitir que los Gobiernos de cinco Estados miembros hayan presentado observaciones sobre la cuestión controvertida. Por tanto, considero que Finlandia no se ha visto perjudicada en la preparación de su defensa.

25.      En segundo lugar, el presente litigo concierne a los fondos de pensiones por «capitalización». Estos fondos de pensiones acumulan activos que se usan para el abono de prestaciones debidas a las personas aseguradas. Los activos pertenecen al fondo y su utilización únicamente está permitida para el pago de dichas prestaciones. (20) Los fondos de pensiones por capitalización generalmente transfieren los rendimientos generados por sus inversiones a las reservas mantenidas para hacer frente a las obligaciones futuras. (21) En la vista, Finlandia explicó que las transferencias se efectúan por disposición legal. No se discute que, en relación con la transferencia de los dividendos a las reservas, los fondos de pensiones no residentes persiguen la misma actividad y finalidad que los residentes.

26.      En tercer lugar, normalmente los pagos de dividendos se consideran un rendimiento (un ingreso) y no un gasto. (22) Por consiguiente, los dividendos suelen tributar, en principio, como renta. (23) No obstante, con arreglo a la normativa nacional controvertida los fondos de pensiones (u otras entidades similares que desempeñan actividades de seguros parecidas) pueden tratar los dividendos percibidos que transfieren a las reservas como un gasto a efectos fiscales. Así en el cálculo de la obligación tributaria se deducen los dividendos de los rendimientos obtenidos por el fondo de pensiones para determinar el importe gravado con el impuesto.

27.      Esta medida parece constituir una ventaja fiscal que es consecuencia de la naturaleza de las obligaciones y actividades particulares que son propias de los fondos de pensiones.

28.      En cuarto lugar, el Tratado no contiene ninguna definición de los «movimientos de capital» a los efectos del artículo 63 TFUE. Si bien la percepción de dividendos no figura expresamente como un movimiento de capital en la nomenclatura anexa a la Directiva 88/361, el derecho a la percepción de dichos pagos implica una participación en empresas nuevas o existentes a los efectos de la rúbrica I, número 2, del anexo y/o unas transacciones sobre títulos del mercado de capitales con arreglo a la rúbrica III, parte A, números 1 y 3. (24) La adquisición de activos que generan dividendos entra claramente en el ámbito del anexo de la nomenclatura, aunque los abonos de dividendos como tales sean tratados generalmente como renta a efectos tributarios.

29.      En quinto lugar, con respecto a los ámbitos no armonizados de la fiscalidad directa, le incumbe al Estado miembro decidir si ejercita su potestad tributaria. No obstante, según reiterada jurisprudencia, los Estados miembros deben ejercer dicha competencia respetando el Derecho de la Unión y, por tanto, evitar la discriminación directa o indirecta por motivos de nacionalidad. (25)

 Discriminación

30.      La Comisión alega que, como los fondos de pensiones residentes pueden tratar los pagos de dividendos transferidos a las reservas como gastos deducibles, están (en la práctica) exentos del impuesto. Los fondos de pensiones no residentes se encuentran en desventaja puesto que la imposición de los dividendos percibidos se produce en origen mediante una retención que no admite ninguna deducción. La Comisión sostiene que la diferencia de trato tiene como consecuencia que la transferencia transfronteriza de capitales resulte menos atractiva, lo cual funciona como un elemento de disuasión para la inversión de fondos de pensiones no residentes en acciones de sociedades finlandesas. De este modo, se impide a los fondos de pensiones diversificar sus inversiones y maximizar los rendimientos que les servirán para pagar las pensiones de sus asegurados.

31.      Finlandia niega que los fondos de pensiones residentes estén exentos con respecto a los dividendos que perciben. Señala que, en principio, todos los fondos de pensiones están sujetos al pago del impuesto. No obstante, admite que los fondos de pensiones no residentes reciben un trato diferente del de los fondos de pensiones residentes y que en determinados casos la posibilidad de tratar los pagos de dividendos como gastos deducibles puede resultar en una inexistencia de tributación.

32.      Es obvio que la facilidad prevista en la normativa nacional controvertida es una ventaja fiscal que no se aplica a los fondos de pensiones no residentes.

33.      Los fondos de pensiones adquieren y mantienen activos de capital a fin de generar unos rendimientos a largo plazo. La mencionada diferencia en el trato fiscal de los dividendos obstaculiza la libre circulación de capitales en la medida en que hace que las inversiones en Finlandia sean menos atractivas para los fondos de pensiones no residentes. Por consiguiente, las oportunidades para las empresas finlandesas de obtener inversiones de fondos de pensiones extranjeros están más restringidas. (26)

34.      Opino, por tanto, que, al permitir que los fondos de pensiones residentes puedan tratar los pagos de dividendos transferidos a las reservas como gastos deducibles y no conceder la misma ventaja a los fondos de pensiones no residentes, la normativa nacional controvertida constituye una restricción a la libre circulación de capitales a los efectos del artículo 63 TFUE.

 Justificación

35.      ¿Está justificada la diferencia de trato entre los fondos de pensiones residentes y los no residentes?

 Artículo 65 TFUE, apartado 1, letra a)

36.      Finlandia, apoyada por los Gobiernos de los Estados miembros intervinientes, sostiene que el artículo 65 TFUE, apartado 1, letra a), permite diferenciar entre fondos de pensiones cuya situación difiere con respecto a su lugar de residencia y por consiguiente también permite la aplicación de la normativa nacional controvertida.

37.      A este respecto, procede señalar que el artículo 65 TFUE, apartado 1, letra a), debe interpretarse en sentido estricto, puesto que constituye una excepción al principio fundamental de libre circulación de capitales. (27) Este precepto no debe entenderse en el sentido de que cualquier medida nacional que distinga entre los sujetos pasivos en función de sus lugares de residencia es automáticamente compatible con el Tratado. (28)

38.      Ha de distinguirse entre las diferencias de trato permitidas en virtud del artículo 65 TFUE, apartado 1, letra a), y las discriminaciones arbitrarias prohibidas en virtud del artículo 65, apartado 3. Para que la normativa nacional controvertida pueda considerarse compatible con las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de capitales –concretamente el artículo 63 TFUE–, es preciso que la diferencia de trato afecte a situaciones que no sean objetivamente comparables o que esté justificada por razones imperiosas de interés general. (29)

39.      El Tribunal de Justicia ha analizado esta cuestión en varios asuntos con respecto a la doble imposición económica. (30) La regla general es que los Estados miembros pueden establecer medidas a fin de evitar o atenuar la tributación en cadena o la doble imposición económica de los beneficios distribuidos por una sociedad residente y, en segundo lugar, que los accionistas beneficiarios residentes no se encuentran necesariamente en situaciones comparables a los no residentes. (31)

40.      Sin embargo, a partir del momento en que un Estado miembro, de forma unilateral o por vía de convenios, somete al impuesto sobre la renta no solo a los accionistas residentes sino también a los no residentes, por los dividendos que perciben de una sociedad residente, la situación de los mencionados accionistas no residentes se asemeja a la de los accionistas residentes. (32)

41.      Como señala el Tribunal de Justicia: «En efecto, el mero ejercicio por ese mismo Estado de su potestad tributaria, con independencia de cualquier tributación en otro Estado miembro, da lugar a un riesgo de tributación en cadena o de doble imposición económica. En tal caso, para que los beneficiarios no residentes no se enfrenten a una restricción a la libre circulación de capitales prohibida, en principio, por el artículo 56 CE, el Estado de residencia de la sociedad que distribuye beneficios debe velar por que, en relación con el mecanismo previsto en su Derecho nacional para evitar o atenuar la tributación en cadena o la doble imposición económica, los no residentes estén sujetos a un trato equivalente al que disfrutan los residentes». (33)

42.      En el presente litigio, el objetivo de la normativa nacional controvertida es tener en consideración la finalidad específica perseguida por los fondos de pensiones (y entidades similares) con la acumulación de fondos para transferirlos a las reservas que finalmente se utilizarán para hacer frente a las obligaciones futuras del seguro. Al permitir que dichas entidades traten los dividendos como gastos deducibles, cualquier imposición queda diferida hasta el momento en que se efectúa el abono de prestaciones con arreglo al contrato de seguro y entonces tributará en manos del beneficiario.

43.      A pesar de que, con respecto a las transferencias a las reservas, los fondos de pensiones no residentes desempeñan las mismas actividades y persiguen las mismas finalidades que los fondos de pensiones residentes, Finlandia ha optado por gravar los dividendos pagados a dichos fondos. Al constituir las transferencias a las reservas un elemento esencial de sus actividades, entiendo que los fondos de pensiones no residentes que perciben dividendos de sociedades finlandesas se encuentran en una situación comparable a los fondos de pensiones residentes.

44.      En estas circunstancias considero que, al no permitirse que los fondos de pensiones no residentes traten los pagos de dividendos percibidos de sociedades finlandesas transferidos a las reservas como gastos deducibles, la normativa nacional controvertida constituye una restricción a la libre circulación de capitales prohibida con arreglo al artículo 63 TFUE.

 Territorialidad fiscal

45.      Finlandia y los Gobiernos de los Estados miembros intervinientes sostienen que la diferencia de trato fiscal entre fondos de pensiones residentes y los no residentes está justificada por el principio de territorialidad fiscal. Alegan que de dicho principio se deriva que los no residentes (sujetos a una imposición limitada) únicamente tributan por la renta generada en el Estado de imposición (Finlandia) y que los gastos directamente vinculados a la actividad que generó dicha renta son deducibles. (34) Por el contrario, en el caso de los residentes (que están sujetos a una imposición íntegra), la base imponible está constituida por todos sus ingresos y gastos mundiales.

46.      El principio de territorialidad fiscal en el Derecho tributario internacional no está definido, aunque ha sido reconocido por el Tribunal de Justicia. (35) Estoy de acuerdo con que el Estado de imposición ejerza sus potestades con arreglo a dicho principio. (36)

47.      A pesar de ello, opino que de ello no se deriva necesariamente que la normativa nacional controvertida quede automáticamente excluida del ámbito de aplicación del artículo 63 TFUE. No basta la mera referencia a dicho principio para sostener que las diferencias de trato entre fondos de pensiones residentes y no residentes están amparadas por el artículo 65 TFUE, apartado 1, letra a). (37)

48.      Finlandia y los Estados miembros intervinientes invocan la sentencia Gerritse (38) para alegar que los dividendos abonados que se transfieren a las reservas no constituyen gastos directamente relacionados con la actividad económica (inversión de capital en Finlandia) que generó dichos dividendos. Con respecto a los fondos de pensiones no residentes, estas transferencias no pueden tratarse como gastos deducibles, puesto que se deriva del principio de territorialidad que los fondos de pensiones no residentes únicamente están sujetos a una imposición limitada en Finlandia. Por consiguiente, está permitido tratar los fondos de pensiones residentes de forma diferente al estar sujetos a una imposición íntegra en Finlandia.

49.      La Comisión invoca la sentencia Gerritse a su vez para alegar que la normativa nacional controvertida debe interpretarse en el sentido de que reconoce una relación directa entre la transferencia de los dividendos a las reservas y las inversiones de capital en Finlandia que generan dichos dividendos. Por tanto, las referidas transferencias también deberían tratarse como gastos deducibles con respecto a los fondos de pensiones no residentes.

50.      En la sentencia Gerritse, (39) el Tribunal de Justicia declaró que cuando los gastos controvertidos están relacionados directamente con la actividad que generó los rendimientos imponibles en el Estado de imposición, los residentes y no residentes se encuentran en una situación comparable y, por tanto, dichos gastos deben ser deducibles.

51.      El presente asunto es diferente de los casos anteriores en los que el Tribunal de Justicia examinó la cuestión de si los sujetos pasivos no residentes deben disfrutar, con respecto a la deducción de gastos en el cálculo de la base imponible, de las mismas ventajas que los sujetos pasivos residentes. (40)

52.      Las circunstancias son novedosas en la medida en que los pagos de dividendos constituyen una renta y no un gasto. La normativa nacional funciona mediante la creación de una ficción jurídica que permite que los fondos de pensiones residentes traten tales distribuciones como gastos.

53.      La cuestión es si debe aplicarse la misma ficción jurídica a los fondos de pensiones no residentes.

54.      En la sentencia FKP Scorpio Konzertproduktionen, (41) el Tribunal de Justicia estimó en relación con los entonces vigentes artículos 59 y 60 CE (actualmente artículos 56 TFUE y 57 TFUE), que dichas disposiciones no se oponen a que se tengan en cuenta, en su caso, los gastos que no estén relacionados directamente, en el sentido de la jurisprudencia Gerritse, con la actividad económica que haya generado los rendimientos imponibles.

55.      Mi conclusión es que del principio de territorialidad fiscal no se deduce automáticamente que los dividendos abonados a fondos de pensiones no residentes que se transfieren a las reservas («gastos» con arreglo a la normativa nacional controvertida) tienen que estar directamente relacionados con la actividad que ha generado los rendimientos para que se puedan tratar como un gasto deducible.

 Coherencia del sistema tributario

56.      Finlandia alega de forma subsidiaria que la diferencia de trato está justificada por ser necesaria para garantizar la coherencia de su sistema tributario.

57.      Aunque el Tribunal de Justicia ha admitido que la necesidad de preservar la coherencia de un sistema tributario nacional puede justificar una restricción del ejercicio de las libertades fundamentales en forma de trato diferenciado dependiendo de si se produce una circunstancia incluida o excluida del ámbito de ese sistema, ha señalado reiteradamente que, para que dicha justificación pueda prosperar, es preciso que se demuestre la existencia de una relación directa entre la ventaja fiscal de que se trate y la compensación de dicha ventaja mediante un gravamen fiscal determinado. (42)

58.      El asunto Bachmann (43) se refería al régimen belga aplicable al impuesto sobre la renta, en concreto a si las primas de un seguro satisfechas en otro Estado miembro podían tratarse como gasto deducible. El señor Bachmann había suscrito contratos de seguro por enfermedad e invalidez, junto con un contrato de seguro de vida en Alemania, donde trabajaba en ese momento, antes de trasladarse a vivir y trabajar a Bélgica, donde continuó pagando las primas correspondientes en virtud de los citados contratos. La legislación belga no le permitía deducir el importe de las citadas primas de su renta imponible, como sí habría hecho si las primas hubiesen sido abonadas en Bélgica. Sin embargo, el Gobierno belga alegó con éxito que la exención de tributación de las primas se compensaba con la imposición de las pensiones, rentas, o capitales pagados por los aseguradores. El Tribunal de Justicia consideró que la coherencia del sistema tributario requería, por consiguiente, que en el caso de que un Estado estuviese obligado a aceptar la deducción de las primas pagadas en otro Estado miembro, pudiese percibir el impuesto sobre las cantidades adeudadas por las aseguradoras. Sin embargo, no era posible garantizarlo, por lo que la coherencia del sistema tributario no se podía lograr mediante medidas menos restrictivas que las normas belgas.

59.      La sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Bachmann se basaba en el hecho de que, en virtud del Derecho belga, existía, con respecto al mismo sujeto pasivo del impuesto sobre la renta, una relación directa (44) entre la posibilidad de deducir las primas de seguro de la renta imponible y la imposición posterior de los importes abonados por las aseguradoras. La normativa belga controvertida también establecía que, si las primas no se deducían de la renta imponible del asegurado, las prestaciones abonadas por la compañía de seguros no tributaban.

60.      En el presente asunto no existe una relación de esta índole, que permita compensar la ventaja fiscal con una imposición.

61.      El régimen finlandés se caracteriza por tres elementos: i) los fondos de pensiones están sujetos al pago del impuesto sobre actividades económicas con respecto a los pagos de dividendos; ii) aquellos pagos de dividendos que se transfieran a las reservas se consideran gastos deducibles; y iii) existe la posibilidad de una imposición diferida de los pagos de dividendos en forma de imposición de los pagos futuros hechos a los beneficiarios con arreglo a los contratos de seguro.

62.      Es posible que estos tres elementos independientes formen parte de un sistema general de tributación, pero no existe ninguna prueba de una relación directa entre los mismos.

63.      Con respecto a la ventaja fiscal de que se benefician los fondos de pensiones y la posibilidad de la imposición posterior de las prestaciones cuando se abonan al beneficiario, Finlandia no ha demostrado que las deducciones estén directamente relacionadas con una imposición de la renta del beneficiario en el momento de la percepción de las prestaciones previstas en el contrato de seguros. Además, los fondos de pensiones generalmente invierten en diferentes activos y, por tanto, emplean los rendimientos de varias fuentes para el mantenimiento de sus reservas. Los dividendos de inversiones empresariales constituyen solamente una de dichas fuentes. En estas circunstancias, las prestaciones abonadas por los fondos de pensiones en cumplimiento de los contratos de seguro no se generan únicamente por los pagos de dividendos. Por consiguiente, no existe una relación directa entre el trato fiscal concreto dispensado a los pagos de dividendos con arreglo a la normativa nacional controvertida y cualquier prestación abonada como pensión a los asegurados, que podría estar gravada como renta.

64.      Por tanto, considero que la diferencia de trato no puede justificarse sobre la base de su necesidad desde el punto de vista de la coherencia del sistema tributario.

65.      En consecuencia, concluyo que la medida nacional controvertida no está justificada.

 Cuestiones de carácter secundario

 Doble imposición

66.      Procede hacer una aclaración con respecto a dos puntos relativos a la cuestión de doble imposición.

67.      En primer lugar, con arreglo al sistema tributario finlandés, los pagos de dividendos efectuados por una filial finlandesa a un plan de pensiones no residente que es al mismo tiempo una sociedad matriz en el sentido de los artículos 2 y 3, apartado 1, de la Directiva matriz-filial, no están sujetos a la retención en origen del 19,5 % prevista en los artículos 3 y 7 de la lähdevrolaki. (45)

68.      De conformidad con la Directiva matriz-filial, la imposición de dichos pagos de dividendos corresponde al Estado en que está establecido el fondo de pensiones no residente. Dicho Estado puede optar por abstenerse de gravar tales dividendos cuando se abonan al fondo de pensiones (la sociedad matriz). Alternativamente puede gravar el fondo de pensiones, si bien entonces deberá permitirle deducir de la cuota adeudada la fracción del impuesto de sociedades correspondiente al pago de dividendos que ha percibido de su filial finlandesa. (46)

69.      Por consiguiente, la imposición de los pagos de dividendos percibidos por fondos de pensiones no residentes que son sociedades matrices a los efectos de la Directiva matriz-filial incumbe al Estado en el que están establecidos dichos fondos de pensiones y no a Finlandia.

70.      En segundo lugar procede señalar que Finlandia ha celebrado acuerdos de doble imposición con todos los Estados miembros, salvo Chipre, y con todos los Estados del EEE, excepto Liechtenstein. (47) Con arreglo a los convenios de doble imposición el tipo imponible de los pagos de dividendos no supera el 15 %. Finlandia señaló en la vista que en algunos casos dicho tipo es igual a cero (por ejemplo, en el caso de Francia, Irlanda y Reino Unido). (48)

71.      Francia sostiene que el trato menos favorable de los fondos de pensiones no residentes viene mitigado por los convenios de doble imposición en la medida en que se aplica un tipo impositivo inferior (como máximo del 15 %) que el tipo del 19,5 % aplicable a los fondos de pensiones residentes.

72.      Si bien el Tribunal de Justicia ha afirmado que un Estado miembro puede asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado celebrando un convenio de doble imposición con otros Estados miembros, (49) es necesario que la aplicación de tal convenio permita compensar los efectos de la diferencia de trato a que da lugar la normativa nacional. (50)

73.      Para neutralizar la diferencia de trato que se deriva de la normativa nacional controvertida, Finlandia tendría que demostrar que el trato más oneroso de los fondos de pensiones no residentes en comparación con los fondos de pensiones residentes no puede imputarse a su sistema tributario. (51) Es cierto que, cuando se aplica un tipo impositivo cero a los dividendos pagados a fondos de pensiones no residentes (como es el caso de Francia, Irlanda y el Reino Unido), todos los dividendos tributarían en el Estado de establecimiento y no en Finlandia.

74.      No obstante, Finlandia admite que, en la práctica, la ventaja fiscal de que disfrutan los fondos de pensiones residentes conlleva que a menudo los pagos de dividendos percibidos por los mismos no tributen o tributen muy poco por el impuesto de actividades económicas. Considero que cuando se gravan los fondos de pensiones no residentes con un tipo imponible de hasta un 15 % con arreglo a un convenio de doble imposición, el trato desfavorable no queda compensado mediante dicho acuerdo (salvo en los casos en los que el convenio de doble imposición prevea que el tipo imponible es cero o próximo a cero). Por tanto, opino que dichos convenios no compensan plenamente la diferencia de trato derivada de la normativa nacional controvertida.

 Retención en origen

75.      Por último, han de hacerse algunas observaciones con respecto a las alegaciones relativas a las retenciones en origen planteadas por Dinamarca, los Países Bajos y Suecia. (52)

76.      Según estos Gobiernos, el principio de territorialidad fiscal implica que, al ejercitar su potestad tributaria, los Estados miembros deben poder gravar los dividendos abonados a sujetos pasivos no residentes sobre la base del importe bruto percibido en vez del importe neto (dividendos abonados menos cualquier deducción, por ejemplo, de gastos).

77.      En la sentencia Truck Center, (53) el Tribunal de Justicia estimó que la recaudación de impuestos mediante retención en origen refleja la situación de que solamente los sujetos pasivos residentes se encuentran sometidos directamente al control de las autoridades tributarias del Estado en el que se efectúa el pago y sólo dichas autoridades pueden garantizar la recaudación del impuesto por vía de apremio. No ocurre lo mismo con los sujetos pasivos no residentes puesto que en su caso la recaudación del impuesto requiere la asistencia y cooperación de la administración tributaria de otro Estado miembro. (54) Por tanto, el Derecho de la UE reconoce que es legítimo aplicar métodos de imposición diferentes para residentes y no residentes cuando se considera que las situaciones de las dos categorías de sujetos pasivos no son comparables en relación con la administración y recaudación de impuestos.

78.      En este sentido estoy de acuerdo con que el margen de apreciación del que disponen los Estados miembros en el ejercicio de sus potestades tributarias les permita optar por la aplicación de una retención en origen para recaudar el impuesto que grava los pagos de dividendos hechos a no residentes. No obstante, mi conclusión expresada en el punto 34 supra se refiere a una diferencia de trato con respecto a una ventaja fiscal concreta y no a la aplicación de las retenciones en origen.

 Conclusión

79.      Por los motivos expuestos, considero que la normativa nacional controvertida es contraria al artículo 63 TFUE y al artículo 40 del Acuerdo EEE. Recomiendo en consecuencia que el Tribunal de Justicia haga la declaración solicitada por la Comisión y condene en costas a la República de Finlandia con arreglo al artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, tal y como lo pide la Comisión.

1 – Lengua original: inglés.

2 – Véase el punto 25 infra.

3 – Véase el punto 16 infra.

4 – Véase el punto 19 infra.

5 – Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo de 2 de mayo de 1992 (DO 1994, L 1, p. 3; en lo sucesivo, «Acuerdo EEE»).

6 – Véanse las sentencias de 26 de octubre de 2006, Comisión/Portugal (C-345/05, Rec. p. I-10633), apartado 39, y de 23 de febrero de 2006, Keller Holding (C-471/04, Rec. p. I-2107), apartado 48; véase también la jurisprudencia allí citada.

7 – Conclusiones del Abogado General Geelhoed presentadas en el asunto Ospelt y Schlössle Weissenberg (sentencia de 23 de septiembre de 2003, C-452/01, Rec. p. I-9743), punto 67, y sentencia de 15 de junio de 1999, Andersson y Wåkerås-Andersson (C-321/97, Rec. p. I-3551), apartado 28.

8 – Directiva del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos (DO L 336, p. 15; EE 09/01, p. 94). La Directiva 2011/16/UE del Consejo, de 15 de febrero de 2011, relativa a la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad, deroga y reemplaza a la Directiva 77/799/CEE con efectos a partir del 1 de enero de 2013 (DO L 64, p. 1).

9 – Véanse el punto 70 y la nota 47 de las presentes conclusiones.

10 – Directiva del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67 del Tratado (DO L 178, p. 5).

11 – Los artículos 56 CE y 58 CE se introdujeron, con efectos a partir del 1 de enero de 1994, por el Tratado de Maastricht (Tratado de la Unión Europea; DO C 191, p. 1).

12 – Sentencia de 2 de junio de 2005, Comisión/Italia (C-174/04, Rec. p. I-4933), apartado 27.

13 – Directiva 90/435/CEE del Consejo, de 23 de julio de 1990, relativa al régimen fiscal común aplicable a las sociedades matrices y filiales de Estados miembros diferentes (DO L 225, p. 6). A los efectos de esta Directiva, se reconoce la calidad de sociedad matriz a toda sociedad de un Estado miembro que cumpla con las condiciones enunciadas en el artículo 2 de dicha Directiva y que posea en el capital de una sociedad de otro Estado miembro, que cumpla las mismas condiciones, una participación mínima del 10 %: véase el artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva.

14 – Sentencia de 26 de junio de 2008, Burda (C-284/06, Rec. p. I-4571), apartado 51, y la jurisprudencia allí citada.

15 – Véanse el cuarto considerando y el artículo 4, apartado 1, de la Directiva matriz-filial. Véase igualmente la sentencia de 12 de febrero de 2009, Cobelfret (C-138/07, Rec. p. I-731), apartados 29 y 30.

16 – Véanse los puntos 67 a 69 de las presentes conclusiones en relación con la Directiva matriz-filial.

17 – Los fondos de pensiones por capitalización (véase el punto 25 infra) están obligados a disponer de activos suficientes para cubrir las obligaciones futuras, con el fin de proteger a las personas con las que tienen un contrato de seguro. En principio, los Estados miembros son responsables de regular las prestaciones de pensiones en sus respectivos territorios. No obstante, la Directiva 2003/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa a las actividades y la supervisión de fondos de pensiones de empleo (DO L 235, p. 10), establece ciertos requisitos con el fin de proteger los derechos de los beneficiarios asegurados mediante fondos de pensiones por capitalización. Uno de estos requisitos es que dichos fondos de pensiones se aseguren de reservar activos suficientes para poder hacer frente, en el momento en que surjan, a las obligaciones contraídas por el fondo.

18 – En las presentes conclusiones me referiré al artículo 7 y al artículo 8, apartado 1, punto 10, de la LEV como «normativa nacional controvertida».

19 – Véase el punto 70 infra.

20 – Véase «Private pensions: OECD classification and glossary», disponible en www.oecd.org/dataoecd/49/38356329.pdf. Véase igualmente el Libro Verde en pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados, sostenibles y seguros, publicado por la Comisión, [COM(2010) 365 final]. Los mencionados fondos de pensiones (que pueden ser de empleo o personales) acumulan unos activos destinados a cubrir las obligaciones futuras del fondo.

21 – Por contraste, los fondos de pensiones de reparto (también denominados «Pay-as-you-go, PAYGO o PAYG) no tienen obligación de reservar activos – las prestaciones se pagan con las aportaciones de los trabajadores en activo y/o los impuestos.

22 – Los dividendos pagados se clasifican como renta en el modelo de convenio fiscal sobre la renta y el patrimonio de la OCDE, disponible en www.oecd-ilibrary.org/taxation/model-tax-convention-on-income-and-on-capital. La versión más reciente es de 22 de julio de 2010.

23 – Véase el punto 15 supra.

24 – Véase el punto 13 supra.

25 – Véase la sentencia de 3 de junio de 2010, Comisión/España (C-487/08, Rec. p. I-4843), apartado 37 y la jurisprudencia allí citada.

26 – Véase la sentencia de 6 de octubre de 2011, Comisión/Portugal (C-493/09, Rec. p. I-9247), apartados 28 a 32.

27 – Sentencia de 10 de mayo de 2012, Santander Asset Management SGIIC y otros (C-338/11 a C-347/11), apartado 21.

28 – Sentencia Comisión/España, citada en la nota 25 supra, apartado 47.

29 – Sentencia Comisión/España, citada en la nota 25 supra, apartado 47, y la jurisprudencia allí citada.

30 – La doble imposición económica no está definida. Se produce cuando la misma renta tributa dos veces en manos de dos sujetos pasivos diferentes; por ejemplo, cuando unos beneficios tributan en virtud del impuesto de sociedades y luego tributan otra vez en virtud del impuesto sobre la renta de los accionistas de la sociedad cuando se distribuyen como dividendos. Véase, por ejemplo, la sentencia de 6 de junio de 2000, Verkooijen (C-35/98, Rec. p. I-4071).

31 – Véase la sentencia de 8 de noviembre de 2007, Amurta (C-379/05, Rec. p. I-9569), apartado 37, y la jurisprudencia allí citada.

32 – Sentencia Comisión/España, citada en la nota 25 supra, apartado 51, y la jurisprudencia allí citada.

33 – Sentencia Comisión/España, antes citada, apartado 52, y la jurisprudencia allí citada.

34 – Véase el punto 50 infra.

35 – Sentencia de 13 de diciembre de 2005, Marks & Spencer (C-446/03, Rec. p. I-10837), apartados 45 y 46.

36 – Véanse los puntos 70 a 74 infra en lo que se refiere a la doble imposición de los dividendos.

37 – Véanse las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en el asunto Laboratoires Fournier (sentencia de 10 de marzo de 2005, C-39/04, Rec. p. I-2057), punto 12, y las conclusiones del Abogado General Tesauro presentadas en el asunto Safir (sentencia de 28 de abril de 1998, C-118/96, Rec. p. I-1897), puntos 20 a 25. Véase, además, la sentencia de 7 de septiembre de 2004, Manninen (C-319/02, Rec. p. I-7477), apartado 39.

38 – Sentencia de 12 de junio de 2003 (C-234/01, Rec. p. I-5933), apartado 27.

39 – Citada en la nota 38 supra.

40 – Al igual que el asunto Gerritse, las sentencias de 15 de febrero de 2007, Centro Equestre da Lezíria Grande (C-345/04, p. I-1425) y de 3 de octubre de 2006, FKP Scorpio Konzertproduktionen (C-290/04, Rec. p. I-9461) se referían a la libre prestación de servicios y a si los gastos profesionales en los que hubiesen incurrido los sujetos pasivos implicados estaban directamente relacionados con la actividad que había generado las rentas imponibles. La sentencia de 19 de enero de 2006, Bouanich (C-265/04, Rec. p. I-923) trataba de la libre circulación de capitales y la posibilidad de deducir los gastos de adquisición de las acciones compradas por un accionista no residente en el Estado de imposición.

41 – Citada en la nota 40 supra.

42 – Sentencia de 28 de enero de 1992, Bachmann (C-204/90, Rec. p. I-249). Véase igualmente la sentencia de 28 de enero de 1992, Comisión/Bélgica (C-300/90, Rec. p. I-305).

43 – Citado en la nota 42 supra.

44 – La expresión «relación directa» se emplea aquí específicamente en el sentido que le atribuía el Tribunal de Justicia en la sentencia Bachmann. Por consiguiente, debe entenderse que significa que, con arreglo a la normativa nacional controvertida, existe un vínculo entre la ventaja fiscal y la obligación de tributar: véanse los apartados 21 a 23 de la sentencia Bachmann, citada en la nota 42 supra.

45 – Véase el artículo 5 de la Directiva matriz-filial, citado en el punto 14 supra.

46 – Véanse el artículo 4, apartado 1, de la Directiva matriz-filial y el punto 14 supra.

47 – La Comisión ha confirmado en su réplica que su recurso concierne a todos los Estados miembros y Estados del EEE con los que Finlandia ha celebrado un convenio de doble imposición y/o que entran en el ámbito de aplicación de la Directiva 77/799. Liechtenstein queda, por tanto, fuera del ámbito del presente procedimiento puesto que no le es aplicable dicha Directiva y no ha celebrado acuerdo de doble imposición alguno con Finlandia. La Directiva 77/799 sí es aplicable a Chipre y, por tanto, dicho Estado miembro queda abarcado por el recurso de la Comisión.

48 – Los convenios de doble imposición están basados en el modelo de convenio fiscal sobre la renta y el patrimonio de la OCDE mencionado en la nota 22 supra. Este modelo establece un mecanismo para la asistencia administrativa y el intercambio de información en asuntos tributarios y prevé un tipo máximo del 15 % para la imposición de los dividendos pagados a los sujetos pasivos residentes en un Estado distinto del Estado de la sociedad que ha distribuido los dividendos.

49 – Sentencia Comisión/España, citada en la nota 25 supra, apartado 58.

50 – Sentencia Comisión/España, apartado 59.

51 – Sentencia Comisión/España, apartado 60.

52 – Los Estados miembros suelen gravar las distribuciones de beneficios realizadas por las sociedades, es decir, los dividendos abonados a los accionistas. Dichos impuestos adoptan normalmente la forma de retenciones efectuadas en origen por la sociedad pagadora por cuenta de la Administración tributaria. En el contexto nacional, las retenciones se utilizan a menudo para garantizar el cumplimiento de la normativa y simplificar el cobro; normalmente, el importe retenido se destina a liquidar o compensar la cuota adeudada por los perceptores, que son sujetos pasivos residentes. Las retenciones en origen sobre los dividendos transfronterizos representan la imposición de un gravamen adicional que exige el Estado de imposición a los no residentes, por el cual estos últimos pueden no obtener una exención en su Estado de residencia. Véanse, entre otras, las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en los asuntos acumulados Denkavit Internationaal y otros (sentencia de 17 de octubre de 1996, C-283/94, C-291/94 y C-292/94, Rec. p. I-5063), punto 7.

53 – Sentencia de 22 de diciembre de 2008 (C-282/07, Rec. p. I-10767), apartados 38 a 41.

54 – Sentencia Truck Center, citada en la nota 53 supra, apartado 41.