Available languages

Taxonomy tags

Info

References in this case

References to this case

Share

Highlight in text

Go

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ

Г-Н DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER

представено на 7 юли 2009 година(1)

Дело C-246/08

Комисия на Европейските общности

срещу

Република Финландия

„Неизпълнение на задължения от държава членка — ДДС — Понятие за икономическа дейност — Обществени и частни услуги за предоставяне на правна помощ — Възнаграждение в зависимост от доходите — Орган на държавна власт — Нарушаване на конкуренцията“





I –    Въведение

1.        През 2002 г. Република Финландия решава да разшири традиционно предназначената за граждани с най-ниски доходи безплатна правна помощ към друга обществена група, разполагаща с малко по-големи ресурси, но изпитваща затруднения да поеме всички разходи, свързани с тези услуги. В подобни случаи обаче законът предвижда, че получателят на помощта заплаща частично — според различна квота, в зависимост от финансовите си възможности — работата на юриста, който може да бъде държавен служител или специалист на свободна практика.

2.        Финландското законодателство освобождава от данък върху добавената стойност (наричан по-нататък „ДДС“) въпросната правна помощ, когато последната се предоставя от учредени за тази цел държавни служби и когато клиентът заплаща за нея частично възнаграждение. По настоящото дело Комисията на Европейските общности счита, че тази разпоредба на финландското право е в противоречие с много разпоредби на Шеста директива 77/388/ЕИО(2).

3.        Анализът на приложимия към този вид дейности данъчен режим позволява да се засегне въпросът за трансфера към частния сектор на предоставянето на някои обществени услуги — техника, която се среща все по-често в особено претоварени публични сектори като здравеопазването или образованието.

II – Правна уредба

 А –   Общностно право

4.        Искът на Комисията се основава на Шеста директива, макар че от 1 януари 2007 г. е в сила Директива 2006/112/ЕО(3).

5.        Член 2, параграф 1 от Шеста директива предвижда, че с ДДС се облага „доставката на стоки или услуги, извършена възмездно на територията на страната от данъчнозадължено лице, действащо в това си качество“. [неофициален превод]

6.        По смисъла на член 4, параграф 1 от тази директива „[д]анъчнозадължено лице означава всяко лице, което извършва независима икономическа дейност, посочена в параграф 2 от същия този член, където и да е, независимо от целите и резултатите от тази дейност“. Съгласно параграф 2 на посочения член 4 тази „икономическа дейност“ включва „всички дейности на производители, търговци и лица, предоставящи услуги, включително дейност в областта на минното дело и селското стопанство, и упражняването на свободни професии“, както и „използването на […] нематериално имущество с цел получаването на редовен приход“.

7.        Параграф 5 на същият член 4 урежда облагането с ДДС на публичноправните субекти, които „не са данъчнозадължени лица по отношение на дейностите или сделките, които извършват в качеството им на органи на държавната власт, дори когато събират мита, такси, вноски или плащания във връзка с такива дейности или сделки“. Във втора алинея на посочения параграф 5 обаче се пояснява, че „когато те извършват такива дейности или сделки, те се считат за данъчнозадължени лица по отношение на дейностите или сделките, при които третирането им като данъчнонезадължени лица би довело до значително нарушаване на конкуренцията“.

 Б –     Финландското право

8.        Финландската система на правната помощ се основава на четири приети през 2002 г. законодателни текста, а именно Закона за правната помощ(4), Закона за държавните служби за правна помощ(5), Министерски декрет относно правната помощ(6) и Министерски декрет относно критериите за възнаграждение за правната помощ(7).

9.        Съгласно тази правна уредба, когато дадено лице има нужда от квалифицирана правна помощ в рамките на съдебно или извънсъдебно производство, но поради финансовото си състояние не може да поеме всички разноски по тази услуга, държава му гарантира с публични средства достъп до правна консултация.

10.      Правната помощ се предоставя при поискване и може да бъде напълно безплатна или предоставена срещу частично възнаграждение, което се определя в зависимост от месечните доходи и средствата на заявителя(8). Тази „полубезплатна“ правна помощ е въведена през 2002 г., като приложното ѝ поле се разширява в полза на лица, разполагащи с малко по-големи ресурси. В подобен случай сумата, която остава за сметка на заинтересованото лице, включва два елемента, а именно „основна вноска“ и „допълнителна вноска“.

11.      Основната вноска („perusomavastuu“) варира в зависимост от ресурсите на получателя на помощта между 0 % и 75 % от хонорарите и от текущите разходи на консултирания съветник(9). При всички положения правна помощ не се предоставя, когато месечните ресурси на неомъжено/неженено лице надвишават 1 400 EUR, а по отношение на сключилите брак лица — 1 200 EUR на лице(10).

12.      Допълнителната вноска („lisäomavastuu“) се изплаща от получателя на правната помощ само ако същият разполага с ликвидни или лесно осребрими средства на стойност над 5 000 EUR и се равнява на половината от средствата, надвишаващи 5 000 EUR(11).

13.      По общо правило правната помощ се предоставя от публични правни съветници, служители в някоя от 65-те държавни служби за правна помощ във Финландия. В рамките на съдебен процес обаче може да бъде назначен и частен съветник, който е изразил съгласието си за това. Когато получателят на правна помощ сам посочи за свой представител лице, което притежава необходимите професионални качества, това лице трябва да бъде назначено, освен ако са налице особени съображения против това(12).

14.      Дейността на държавните служби се финансира основно с публични средства. Сумите, изплатени от получателите на правна помощ във връзка съответно с основната или с допълнителната вноска, се осчетоводяват като приходи в бюджета на всяка служба(13). Правните съветници, които работят в тези служби, са държавни служители, получаващи възнаграждение от държавата.

15.      На частните правни съветници се гарантира разумно възнаграждение за необходимите действия и посветеното време, както и възстановяване на разходите им. Когато страната по спора има право на безплатна правна помощ, държавата заплаща изцяло услугата. В случай на полубезплатна правна помощ заинтересованото лице заплаща дължимото по закон, а държавата изплаща остатъка.

16.      Хонорарите на частен правен съветник и тези на държавна служба се изчисляват според едни и същи критерии(14). Вследствие на това сумата, която заплаща клиентът, е една и съща, независимо от това кой предоставя услугата.

17.      Единствената разлика се състои в режима на ДДС, тъй като на основание Закона за правната помощ частният адвокат при всички положения се облага с ДДС, докато правната помощ, предоставяна от длъжностните лица, независимо дали безплатно или срещу частично заплащане, не се облага с посочения данък(15).

III – Досъдебна процедура

18.      На 13 октомври 2004 г. Комисията изпраща на финландските власти първо писмо, с което им обръща внимание върху различното третиране във финландската правна уредба на ДДС на услуги за правна помощ от един и същ характер в зависимост от това дали се предоставят от частни адвокати или от юристи, работещи в държавни служби. Комисията добавя, че според информацията, с която разполага, този режим води до значително нарушаване на конкуренцията в ущърб на частните съветници.

19.      В писмо от 17 декември 2004 г. финландските власти описват спорния режим на ДДС и обясняват, че той нарушавал конкуренцията само в незначителна степен, тъй като изборът, който получателят на правна помощ прави между публичен и частен правен съветник, се определя и от различни от ДДС фактори като професионалния опит, квалификациите на определеното лице или значителната работна натовареност на държавните служби.

20.      Тъй като счита, че тези обяснения са недостатъчни, на 19 декември 2005 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо на Република Финландия, с което я приканва да облага с ДДС предлаганите от държавните служби услуги в рамките на съдебно производство (услуги, които могат следователно да се предоставят и от частни адвокати) винаги когато част от възнаграждението им се заплаща от получателя на помощта. Комисията счита, че в този случай държавните служители не извършват обществени дейности, които могат да се освободят от ДДС по смисъла на член 4, параграф 5, първа алинея от Шеста директива, и че това освобождаване води до значително нарушаване на конкуренцията по смисъла на член 4, параграф 5, втора алинея.

21.      В отговора си от 16 февруари 2006 г. Република Финландия повтаря изложените в писмото ѝ от 2004 г. доводи, като подчертава изкуствения характер на приетата от Комисията теза, според която държавните служби за правна помощ действат като органи на държавната власт, когато дават съвети извън съдебните производства, но не и когато предоставят правната помощ безвъзмездно или срещу частично възнаграждение.

22.      Тези доводи не са убедителни за Комисията, която изпраща мотивирано становище до съответното правителство на 15 декември 2006 г. На 15 февруари 2007 г. финландските власти изразяват несъгласието си с това становище, вследствие на което Комисията решава да предяви пред Съда настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения.

IV – Производство пред Съда и искания на страните

23.      Исковата молба на Комисията е заведена в секретариата на Съда на 3 юни 2008 г., а писмената защита на финландското правителство — на 17 юли същата година.

24.      На 3 октомври 2008 г. е подадена реплика, а на 13 ноември 2008 г. — дуплика.

25.      Тъй като никоя от страните не е поискала провеждането на съдебно заседание, делото е готово за изготвянето на настоящото заключение на 28 април 2009 г.

26.      Комисията иска от Съда да установи, че Република Финландия не е изпълнила задълженията си по член 2, параграф 1 и по член 4, параграфи 1, 2 и 5 от Шеста директива, като не начислява ДДС върху правните консултации, предоставени от държавните служби за правна помощ срещу частично заплащане, докато съответните услуги, предоставени от частни правни съветници, се облагат с ДДС. Освен това Комисията иска Република Финландия да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

27.      Исканията на държавата ответник са искът за установяване на неизпълнение на задължения да се отхвърли и Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

V –    Анализ на неизпълнението на задълженията

28.      Финландският режим на правната помощ, предоставяна на частноправните субекти в съдебно производство, както вече посочих, се отличава с двойственост. От една страна, в зависимост от доходите си получателят на помощта може да получи услуга, която е напълно безплатна, или която се предоставя срещу частично заплащане. От друга страна, правната помощ може да се предоставя или от служителите на учредени за тази цел държавни служби, или от адвокат. Финландското законодателство в областта на ДДС облага с този данък дейността, упражнявана в този специфичен контекст, от специалисти на свободна практика в сектора, но не и дейността на държавните служби за правна помощ, независимо дали и в двата случая частноправният субект е платил някаква вноска.

29.      Тази разлика в данъчното третиране привлича вниманието на Комисията, която съсредоточава твърденията си за нарушения върху твърде конкретен аспект на финландската правна уредба. Според Комисията е правилно помощта, предоставяна от частни правни съветници, във всички случаи да се облага с ДДС, както и да остават извън приложното поле на данъка процесуалните действия, извършвани от държавни служители напълно безплатно. За сметка на това Комисията оспорва необлагането на тези дейности, когато те се извършват от държавна служба и заинтересованото лице плаща някакво възнаграждение.

30.      Искът на Комисията за установяване на неизпълнение на задължения се основа на три правни основания, чиято релевантност ще бъде разгледана в настоящото заключение.

31.      На първо място, Комисията поддържа, че когато обществените правни съветници предоставят разглежданата услуга срещу частично възнаграждение, те упражняват „икономическа дейност“ по смисъла на член 4, параграфи 1 и 2 от Шеста директива, което предполага „доставка на услуги, извършена възмездно“, следователно облагаема с ДДС съгласно член 2, параграф 1 от същата директива.

32.      На второ място, Комисията припомня, че в този случай обществените юристи не действат в качеството си органи на държавната власт и че следователно предвиденото в член 4, параграф 5, първа алинея от Шеста директива необлагане не е приложимо.

33.      На трето място, за допълнителна изчерпателност Комисията твърди, че участието на държавните служби на пазара води до значително нарушаване на конкуренцията, така че дори да се приеме, че те упражняват дейността си в качеството на органи на държавната власт, те трябва да бъдат класифицирани като данъчнозадължени лица по силата на член 4, параграф 5, втора алинея от Шеста директива.

 А –     По понятието „икономическа дейност“ за целите на ДДС (член 2, параграф 1 и член 4, параграф 1 от Шеста директива)

34.      Както бе посочено, Комисията основава иска си на хипотезата, че предоставяната от финландските държавни служби правна помощ има икономически характер винаги когато получателят ѝ заплаща дори и малка сума като насрещна престация. Това е най-важният елемент на исковата молба, който обаче Комисията изненадващо развива с най-малко подробности.

35.      Съгласно член 2, параграф 1 от Шеста директива с ДДС се облага „доставката на стоки или услуги, извършена възмездно на територията на страната от данъчнозадължено лице, действащо в това си качество“. Член 4, параграф 1 от директивата допълва това определение, като добавя, че данъчнозадължено лице е всяко лице, което извършва някоя от посочените в параграф 2 от същия този член „икономически дейности“, сред които са „упражняването на свободни или приравнени на тях професии“ и „използването на […] нематериално имущество с цел получаването на редовен приход“.

36.      Ако не е налице „икономическа дейност“, не е налице и облагане(16). Съдебната практика вече е определила някои критерии за изясняване на това понятие, но настоящето дело налага по-задълбочено тълкуване, тъй като не ми е известно да съществува прецедент, основан на подобни фактически обстоятелства.

1.      Съдебна практика

37.      На първо място, Съдът припомня, че понятието за икономическа дейност е обективно и че то трябва да се разглежда само за себе си, независимо от неговите цели и резултати(17). Вследствие на това е без значение дали задачата, за която става въпрос в случая, е изпълнена в общ интерес или на законово основание или пък с цел подпомагане (улесняване и подобряване на достъпа на гражданите до правосъдието), а не с чисто търговска цел или за постигане на определени резултати. Сами по себе си тези обстоятелства не позволяват да се заключи, че спорната дейност няма икономическа стойност.

38.      „Икономическата дейност“ за целите на нейното облагане с ДДС не е задължително търговска дейност, имаща за цел реализирането на печалба, за което свидетелства фактът, че Шеста директива квалифицира като данъчнозадължени лица организации с нестопанска цел, макар и по-нататък спрямо тях да се предвижда прилагането на едно от посочените в член 13, A, параграф 1 освобождавания. Текстът на член 4 от Втора директива(18) също е твърде многозначителен, тъй като определя данъчнозадълженото лице като „всеки, който независимо и по занятие извършва сделки, свързани с производството, търговията или предоставянето на услуги, без значение дали преследва стопанска цел“. [неофициален превод]

39.      Тази идея принципно се оборва от текста на Решение по дело Floridienne, в което се приема, че за да може дейността на дружество холдинг по предоставяне на капитал на разположение на неговите дъщерни дружества да се счита за икономическа дейност в собствен смисъл, състояща се в използването на този капитал с цел получаването на редовен приход […], е необходимо тази дейност да не се упражнява само инцидентно и да не се ограничава до управление на инвестиционен портфейл по подобие на частен инвеститор, а да се „упражнява с корпоративна или търговска цел, характеризираща се по-специално с грижата за извличане на възможно най-голяма възвръщаемост на инвестирания капитал“(19). По мое мнение този пасаж онагледява условията, при които е налице икономическа дейност по „използване на […] нематериално имущество с цел получаването на редовен приход“, но той не може да обхване всички други хипотези, предвидени в член 4, параграф 2 от директивата(20). Всяко друго тълкуване би пренебрегнало обективния характер на това понятие. Получаването на приходи също е необходимо в другите случаи, но не като изискване за производителност, а като „равностойност на престациите“, както ще бъде пояснено.

40.      На второ място, в съдебната практика се разяснява и това, че разглежданата дейност трябва да се извършва срещу възнаграждение(21). Самият член 2 от директивата придава на облагаемата сделка възмезден характер, който изглежда присъщ на данъка, след като за да се приложи, както е видно от наименованието му, последният изисква да е налице добавена стойност на облагаемите стоки и услуги(22).

41.      Съдът се произнася в този смисъл в Решение по дело Hong-Kong Trade Development Council, в което приема, че услугите, предоставени без насрещна престация, не се облагат с ДДС, тъй като когато дейността на доставчик се състои изключително в престации без пряко насрещно задължение, не е налице данъчна основа. Възмездният характер на облагаемите сделки се потвърждава от факта, че икономическите дейности на данъчнозадължените лица неизбежно се упражняват с цел получаване на насрещна равностойност или могат да се компенсират с насрещна равностойност; следователно, ако са изключително безвъзмездни, те не попадат в системата на ДДС, тъй като съгласно член 8 не могат да представляват данъчна основа(23).

42.      Все пак не е уместно ad limine да се изключи прилагането на ДДС към частично възмездна дейност(24), дори да не може да се направи изводът, че само наличието на заплащане — колкото и ниско да е то — придава икономически характер на дадена дейност. Съдебната практика разработва по-нюансирано разрешение за този вид хипотези, т.е. че предоставянето на услуги се извършва „възмездно“ по смисъла на член 2, параграф 1 от Шеста директива и вследствие на това се облага с данък единствено при условие че между доставчика и получателя съществува правоотношение, в рамките на което се правят взаимни престации, като полученото от доставчика възнаграждение представлява действителната равностойност на услугата, предоставена на получателя(25). Освен това между предоставената услуга и полученото насрещно благо трябва да съществува пряка и необходима връзка(26).

43.      Така Съдът преценява, че дейности като упражняваните от Apple and Pear Development Council не се облагат с ДДС(27), тъй като дейностите по насърчаване на селското стопанство на тази обществена организация са от полза за целия сектор, а не само за производителите на ябълки и круши, задължени да заплащат годишна такса на Council. Според това решение между полученото от тези частни лица предимство и сумата, която са задължени да заплащат, няма пряка връзка. Въз основа на същия критерий в посоченото по-горе Решение по дело Tolsma Съдът приема, че изпълнението на музика на обществен път, дори и изпълнителят да иска и да получава пари под формата на дарения, не представлява възмездно предоставяне на услуги, тъй като получените приходи не могат да се разглеждат като насрещна престация за предоставена услуга и тъй като не съществува никаква връзка между двете. Обратно, съдебната практика признава за икономическа дейност стопанисването на пътна инфраструктура посредством заплащането на пътна такса, чийто размер е в зависимост по-специално от категорията използвани превозни средства и от изминатото разстояние(28).

2.      Прилагане към настоящия спор

44.      В съответствие с Решение по дело Hong-Kong Trade Комисията приема, че не е налице икономическа дейност, когато държавните служби предоставят правна помощ на гражданин напълно безплатно. Нейното съждение в това отношение обаче влиза в противоречие с крайната ѝ преценка, че въпросните услуги се предоставят без насрещна престация, тъй като „единственото възнаграждение, което получават съветниците, е нормалната им заплата в качеството им на служители в държавна служба за правна помощ“. Този довод оборва твърденията на Комисията, тъй като заплатата на обществения правен съветник не се променя, когато заинтересованото лице трябва да заплати определена сума на администрацията, така че в случаите на частично възнаграждение необходимият възмезден характер също липсва.

45.      По мое мнение възнаграждението на длъжностно лице, което предприема действия в някое от тези производства, е ирелевантно за определянето дали дейността на държавна служба се облага с ДДС. Както се посочва в съдебната практика, причината за необлагането на напълно безвъзмездното предоставяне на услуги се крие във факта, че не може да има „икономическа дейност“ без взаимни престации и че не е налице основа за това облагане.

46.      В случая на предоставената срещу частично възнаграждение правна помощ е необходимо да се вземе предвид естеството на заплащането и неговият състав, за да се определи дали то представлява „действителната равностойност“ на предоставената услуга и дали между двете съществува „пряка и необходима връзка“.

47.      Когато субсидираната правна помощ се предоставя от частен адвокат, е лесно да се открои тази пряка връзка, тъй като без значение дали клиентът плаща или не възнаграждение, или плаща само част от хонорарите, пълната стойност на последните се изплаща от държавата. Юристът на частна практика получава във всички случаи реална равностойност, а именно размера на законно дължимото възнаграждение, което следователно се облага с ДДС. Независимо дали тази равностойност произлиза изцяло или отчасти от държавния бюджет, цената зависи единствено и изключително от естеството на извършената работа.

48.      За сметка на това, що се отнася до държавните служби, връзката между дължимото от получателя на помощта заплащане и предоставената помощ трудно се вмества в изискваното от съдебната практика условие за „пряк и необходим“ характер. Получаваното от администрацията възнаграждение не отговаря нито на реалната стойност на услугата, нито на предвидената по закон стойност (която получава частния юрист), а представлява само процент от тази стойност. Службата покрива най-много 75 % от определените от финландското законодателство хонорари(29) и получава 20, 30, 40 или 55 % от тази стойност в зависимост от ресурсите на заинтересованото лице.

49.      Осигурената от частноправния субект насрещна престация не зависи единствено и изключително от цената на работата, но също и в голяма степен от финансовото положение на клиента. Следователно е налице известна връзка между предоставената услуга и изплатената сума (като се има предвид, че тази вноска се изчислява от стойността по закон на предоставената правна помощ), но тази връзка не е пряка и няма изисквания от съдебната практика интензитет, за да се изведе заключението, че е налице възмездна престация, тъй като е в известна степен „заразена“ от отчитането на доходите и имуществото на клиента. Колкото по-малки са ресурсите на заинтересованото лице, толкова по-малко пряка е въпросната връзка.

50.      Съобщените от финландското правителство данни по отношение на финансирането на неговите държавни служби за правна помощ са много показателни. През 2007 г. само 34 % от предоставената от тези служби правна помощ са били частично заплатени, като вноските на частноправните субекти възлизат на 1,9 милиона евро срещу 24,5 милиона евро брутни разходи за дейността на администрацията в това отношение.

51.      Макар да споделям гледната точка на генералния адвокат Verloren van Themaat, че „важното в член 4 [от Шеста директива] е икономическото естество на съответните дейности, а не правните хипотези или начинът на финансиране на подобни дейности“(30), в случая припомнените по-горе данни потвърждават, че плащанията с частен произход покриват само малка част от стойността на правната помощ, която се поема от финландската държава. Ако към това се добави, че вноската на получателите на помощта прилича в известна степен на данъчен инструмент поради своята прогресивност и че съгласно Решение по дело Götz събирането на такса не може само по себе си да придаде икономически характер на дадена дейност(31), е явно, че правната помощ, предоставяна от финландската администрация в рамките на полубезплатния режим, не отговаря на критериите за икономическа дейност, облагаема с ДДС.

52.      Съдебната практика относно облагането с ДДС на нотариусите, публичните изпълнители и другите обществени служители според мен не е достатъчна, за да обори тази теза. От решения по дело Комисия/Нидерландия и дело Ayuntamiento de Sevilla, както и от Определение по дело Mihal(32) е видно, че функциите на тези специалисти представляват истинска икономическа дейност, тъй като макар да са възложени от закона поради причини от общ интерес, тези функции предполагат постоянно предоставяне на услуги на частноправните субекти срещу възнаграждение и Шеста директива не предвижда освобождаване в полза на регламентираните професии. Разликата между тези случаи и настоящото дело се състои във вида насрещна престация, тъй като нищо в посочените случаи не указва, че хонорарите зависят от външни на характеристиките на предоставената услуга фактори.

53.      С оглед на изложеното следва да се заключи, че Комисията не е доказала в достатъчна степен от правна страна, че дейността на финландските държавни служби за правна помощ представлява „икономическа дейност“ за целите на облагането ѝ с ДДС. Само този мотив е достатъчен за отхвърляне на иска на Комисията, без да се разглежда предвиденото в член 4, параграф 5 от Шеста директива изключение.

54.      Все пак, в случай че Съдът не се съгласи с този анализ и счете, че Комисията е представила посочените доказателства, по-нататък ще разгледам понятията „орган на държавна власт“ и „значително нарушаване на конкуренцията“ в рамките на настоящото производство.

 Б –     По понятието „орган на държавна власт“ за целите на ДДС (член 4, параграф 5, първа алинея от Шеста директива)

55.      Според приложените към преписката данни държавните служби за правна помощ спадат към финландската администрация. При тези обстоятелства (ако се изхожда от предпоставката, че тези служби упражняват „икономическа дейност“) следва да се провери дали последната може да се освободи от ДДС по силата на изключението, предвидено в член 4, параграф 5 от Шеста директива.

56.      В първа алинея на тази разпоредба се предвижда, че публичноправните субекти „не са данъчнозадължени лица по отношение на дейностите или сделките, които извършват в качеството им на органи на държавната власт, дори когато събират мита, такси, вноски или плащания във връзка с такива дейности или сделки“.

57.      Следователно, за да се приложи това изключение за необлагане, трябва да се изпълнени кумулативно две условия: дейността да се упражнява от публичноправен субект и той да действа в качеството си на орган на държавната власт(33).

58.      Съдът дава точно определение на второто условие, като указва, че „публичноправните субекти, посочени в член 4, параграф 5, [първа алинея] от Шеста директива упражняват дейност в качеството на „органи на държавна власт“ по смисъла на тази разпоредба, когато действат в рамките на специалния приложим спрямо тях правен режим. Обратно, когато действат при същите правни условия като частните икономически оператори“, те не упражняват такава дейност(34).

59.      Обяснението не означава, че само присъствието на предприятия или специалисти на частна практика в същата сфера на дейност изключва възможността въпросният субект да действа „в качеството си на орган на държавна власт“. Това понятие трябва да се тълкува разширително в смисъл, че обхваща както обществените дейности в собствен смисъл — забранени за частноправните субекти, — така и тези, при които възниква конкуренция с частния сектор(35). В противен случай би било трудно да се приложи „изключението от изключението“ по член 4, параграф 5, втора алинея от Шеста директива, което предвижда облагане с ДДС на „такива дейности или сделки“(36), ако е налице опасност от значително нарушаване на конкуренцията.

60.      Следователно предвиденото в член 4, параграф 5, първа алинея от Шеста директива изключение има обективен характер, тъй като макар от него да е видно, че публичноправните субекти „не са данъчнозадължени лица“, единствено начините на упражняването на разглежданите дейности определят обхвата на необлагането на тези образувания. Така съдебната практика подчертава, че по смисъла на Шеста директива облагаеми са дейностите, които публичноправните субекти извършват „не в качеството им на субекти на публичното право, а в качеството на субекти на частното право“ и че единственият критерий, който безспорно служи за разграничение между двете категории, е правният режим, приложим по силата на националното право(37).

61.      В случая Комисията поддържа, че когато предоставят услугите си в рамките на съдебно производство, финландските държавни служби за правна помощ действат при същите правни условия като частните специалисти, оправомощени да предоставят този вид услуги, тъй като въпросната дейност се урежда от една и съща правна уредба, независимо от това на кого е възложена защитата. Комисията добавя по-конкретно, че позицията ѝ „почива изключително на това дали държавните служби за правна помощ предоставят услугите си по силата на специални разпоредби, които не се прилагат към частните служби“. Като се има предвид, че случаят не е такъв, когато става въпрос за съдебни производства, тя твърди, че държавните служби не действат в качеството на органи на държавната власт и следователно подлежат на облагане с ДДС(38).

62.      По мое мнение това съждение се основава на погрешни предпоставки, тъй като съдебната практика изисква единствено дейността на публичноправните субекти „в качеството им на органи на държавна власт“ да е извършена в рамките на специалния за тях правен режим, а не тази правна уредба да е приложима спрямо тях. В настоящото производство частните оператори извършват дейността си по силата на специално оправомощаване от закона, в специална за публичноправните субекти правна рамка, а не обратното, както изглежда според твърденията на Комисията.

63.      Независимо дали се предоставя от публичен съветник или частен адвокат, правната помощ представлява обществена задача и съответно и в двата случая се урежда от правната уредба от 2002 г. Частният правен съветник, който евентуално действа при тези обстоятелства, не се подчинява единствено на специалните разпоредби за упражняване на професията си, както е при защитата на който и да било друг клиент, тъй като споменатата правна уредба налага други изисквания: на първо място, администрацията (посредством държавните служби) решава дали частният съветник може да осигури защитата на своя клиент, като проверява за тази цел дали са изпълнени законовите условия и дали са налице особени съображения против това(39); на второ място, възнаграждението на съветника зависи от официална тарифа, различна от общата тарифа за определяне на хонорарите(40); и на последно място, заплащането се извършва от държавата, а не от заинтересованото лице. Извън деонтологичните и строго процесуалните правила, между правния режим на професията „адвокат“ и режима, уреждащ правоотношенията между съветника и тези специални клиенти, съществуват малко прилики.

64.      Следователно става въпрос не за дейност, която се регулира изцяло от общите пазарни правила, а за действия на орган на държавната власт, които, когато се изпълняват пряко от администрацията, са освободени от ДДС.

65.      Финландският законодател създава тази специална обществена задача с цел да направи качествената правна помощ по-достъпна за гражданите и за да улесни осъществяването ѝ, той възлага изпълнението ѝ не само на обществени служители, но и на юристи на частна практика, които по този начин действат като „органи на държавна власт“. Освобождаване от ДДС обаче няма, тъй като член 4, параграф 5, първа алинея от Шеста директива запазва освобождаването единствено за публичноправните субекти.

66.      Тази последица не е изненадваща. В съдебната практика се обявява, че дори да се приеме, че по силата на публично възлагане на някои специалисти са предоставени правомощия на държавна власт, те не могат да се ползват от разпоредбите на член 4, параграф 5 от Шеста директива, когато упражняват тези правомощия независимо в рамките на свободна професия и без да се числят към публичната администрация(41).

67.      Следователно разглежданите служби действат в качеството на субекти на публичното право, когато в рамките на съдебно производство изпълняват възложени им по закон задачи във връзка с предоставяне на правна помощ. Ето защо, макар да получават като насрещна престация определено възнаграждение и при извършването на тази дейност да влизат в конкуренция с частните служби, те действат в качеството на органи на държавната власт. Поради това твърдението за неизпълнение на задължения не може да се приеме.

 В –     По понятието „значително нарушаване на конкуренцията“ за целите на ДДС (член 4, параграф 5, втора алинея от Шеста директива)

68.      С третото и последно правно основание, което Комисията изтъква в исковата си молба, тя сочи, че дори да се приеме, че въпросните служби действат в качеството на органи на държавната власт, когато участват в съдебни производства, необлагането им с данък може да доведе до „значително нарушаване на конкуренцията“ по смисъла на член 4, параграф 5, втора алинея от Шеста директива. В съответствие с тази разпоредба подобни дейности подлежат на облагане, дори да се упражняват от орган на държавната власт. Чрез тази мярка общностният законодател цели да попречи на нарушения на принципите на общо прилагане и неутралитет на данъка(42).

69.      В исковата си молба Комисията поддържа, че необлагането с данък на държавните служби оскъпява с 22 %(43) прибягването до частен адвокат, и припомня, че получатели на услугата за правна помощ са крайните потребители, които нямат право да приспаднат ДДС, и че това е определящ елемент за преценката на нарушаването на конкуренцията(44).

70.      В своя защита правителството на Финландия добавя, че изборът между частна служба и държавна служба не зависи само от цената, а и от други фактори като професионалното отношение, което получателят на правна помощ може да поддържа с адвоката, доброто име или опита на съветника в определена правна област, работната натовареност на обществените правни съветници в даден момент или евентуален конфликт на интереси. Освен това то посочва, че според статистиките за 2002—2006 г. само малцинство получатели на правна помощ, които прибягват до услугите на частен адвокат, заплащат частична насрещна престация (приблизително 20 %, като за останалите 80 % държавата поема изцяло разходите за услугата), че съотношението между водените от държавните и от частните служби дела при посочените обстоятелства на полубезплатност остава постоянно за периода 2004—2006 г. и че за този период броят на клиентите, които заплащат частично възнаграждение и които прибягват до частен правен съветник, е нараснал значително (155 %) в сравнение с броя на клиентите, които при еднакви условия се представляват от обществени служители (увеличение с 30 %).

71.      Комисията не счита тези цифри за окончателни, тъй като преценява, че фактите, които те отразяват, могат да се дължат на „множество фактори и сами по себе си не опровергават твърдението за различно третиране на сходни положения, което е очевидно“(45).

72.      В постановеното наскоро Решение по дело Isle of Wight Council(46) Съдът приема, че евентуално значително нарушаване на конкуренцията (по смисъла на член 4, параграф 5, втора алинея от Шеста директива) трябва да засяга съответната дейност не само с оглед на наличната конкуренция, но също и на потенциалната конкуренция, при положение че възможността за даден частен оператор да навлезе на съответния пазар е реална, а не чисто хипотетична. Освен това нарушаването на конкуренцията трябва да бъде „повече от незначително“.

73.      Тези тълкувателни насоки съществено ограничават случаите, в които дейността на орган на държавната власт не подлежи на облагане с ДДС. От една страна, не е необходимо да се доказва, че в миналото разликата в данъчния режим е осигурила конкурентно предимство на публичноправния субект; достатъчно е да е налице опасност от бъдещо нарушаване на конкуренцията. От друга страна, минималното равнище на засягане на пазара, което изключва освобождаването на публичноправните субекти, ми се струва твърде ниско, тъй като е достатъчно то да е „повече от незначително“.

74.      Представените от финландското правителство статистически данни показват, че в първите години от прилагането му от Закона за правната помощ основно са се ползвали частните служби, и то тъй като лицето, което избира услугите на специалист на частна практика, когато държавата субсидира част от предоставените услуги, се влияе от различни от цената фактори. Нито една от тези причини обаче, взета сама по себе си, не е съществена.

75.      Съществува обаче елемент, който макар и да не е посочен в преписката, може да смекчи евентуалния антиконкурентен характер на тук обсъжданата разлика в данъчното третиране, тъй като изборът между обществен или частен правен съветник невинаги зависи от волята на клиента. Съгласно финландския закон за правна помощ, когато гражданин предложи частен адвокат, се предприемат необходимите постъпки за назначаването му, макар и администрацията да запазва правото си на тази инициатива(47), което тя може да направи примерно с цел да преразпредели прекомерната работна натовареност на обществените правни съветници, (което неизбежно би настъпило, ако всички частни лица предпочитаха правната помощ, предоставяна от държавните служби).

76.      Така, без да се омаловажава влиянието на разликата в цената от 22 % върху избора на единия или другия способ на защита, Комисията не доказва, че при вземането на решение този фактор надделява над другите посочени фактори, нито че той води до значително нарушаване на конкуренцията, за което до момента няма никакви данни.

 Г –     Извод

77.      Считам за очевидно, че липсата на строго икономически характер на вноската на заинтересованото лице е пречка за квалифицирането на услугите, предоставени от обществените правни съветници във Финландия, като „икономическа дейност“. Ето защо препоръчвам на Съда да отхвърли предявения от Комисията иск за установяване на неизпълнение на задължения.

78.      В случай че Съдът не споделя това мнение, при условията на евентуалност анализирам в части Б и В от настоящото заключение текста на член 4, параграф 5 от Шеста директива и правя извода, че въпросните държавни служби действат в качеството на органи на държавната власт и че необлагането им с данък не уврежда конкуренцията, така че при всички случаи не е налице неизпълнение на задължения.

VI – Съдебни разноски

79.      По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е загубила делото и Република Финландия е направила искане за осъждане, следва Комисията да се осъди да плати съдебните разноски по настоящото производство.

VII – Заключение

80.      С оглед на изложените съображения предлагам на Съда:

1)         Да отхвърли предявения от Комисията иск за неизпълнение на задължения срещу Република Финландия.

2)         Да осъди Комисията да заплати съдебните разноски по настоящото производство.

1 – Език на оригиналния текст: испански.

2 – Шеста директива на Съвета от 17 май 1977 г. относно хармонизиране на законодателствата на държавите членки относно данъците върху оборота — обща система на данъка върху добавената стойност: единна данъчна основа (OВ L 145, стр. 1), наричана по-нататък „Шеста директива“.

3 – Директива на Съвета от 28 ноември 2006 година относно общата система на данъка върху добавената стойност (ОВ L 347, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 3, стр. 7).

4 – Oikeusapulaki (257/2002) от 5 април 2002 г. (Неофициален) текст на този закон на английски, публикуван от финландското министерство на правосъдието, може да се открие на адрес: http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/2002/en20020257.pdf. Ръководство за прилагането на този закон също може да се намери в Интернет на адрес: http://www.om.fi/en/Etusivu/Julkaisut/Esitteet/Oikeusapu/pagename/esite/Tulosta (за текста на английски език).

5 – Laki valtion oikeusaputoimistoista (258/2002).

6 – Valtioneuvoston asetus oikeusavusta (388/2002) от 23 май 2002 г.

7 – Valtioneuvoston asetus oikeusavun palkkioperusteista (389/2002) от 23 май 2002 г.

8 – Член 3, параграф 1 от Закона за правната помощ.

9 – За неомъжено/неженено лице тарифата е следната: при месечни доходи до 650 EUR не се заплаща вноска, помощта се предоставя безплатно; при месечни доходи до 850 EUR получателят заплаща 20 % от стойността на услугата; при месечни доходи до 1 000 EUR — 30 %; при месечни доходи до 1 200 EUR — 40 %; при месечни доходи до 1 300 EUR — 55 % и при месечни доходи до 1 400 EUR — 75 %.

Ако лицето, които иска правната помощ е омъжено/женено, сумите са различни: ако съпругът/съпругата разполага с лични доходи до 550 EUR, помощта е безплатна; при месечни доходи до 650 EUR вноската е 20 %; при месечни доходи до 800 EUR — 30 %; при месечни доходи до 1 000 EUR — 40 %; при месечни доходи до 1 100 EUR — 55 % и до 1 200 EUR — 75 %.

10 – Член 6 от Министерски декрет относно правната помощ.

11 – Член 7 от Министерски декрет относно правната помощ.

12 – Член 8 от Закона за правната помощ.

13 – Според финландското правителство, през 2007 г. брутните разходи за дейността на тези държавни служби възлизат на 24,5 милиона евро срещу 1,9 милиона евро оперативни приходи, включващи по-специално частично изплатените хонорари от получателите на полубезплатната правна помощ и от разноските, възложени на загубилата съдебно дело страна (точка 35 от писмената защита).

14 – Член 11 от Министерски декрет относно критериите за възнаграждение за правната помощ.

15 – Закон за данъка върху добавената стойност от 30 декември 1993 г. (arvonlisäverolaki (1501/1993).

16 – Макар член 4 от Шеста директива да предвижда за ДДС много широко приложно поле, визирани от тази разпоредба са само дейностите от икономически характер (Решение от 11 юли 1996 г. по дело Régie dauphinoise (C-306/94, Recueil, стр. I-3695, точка 15), Решение от 29 април 2004 г. по дело EDM (C-77/01, Recueil, стр. I-4295, точка 47) и Решение от 26 май 2005 г. по дело Kretztechnik (C-465/03, Recueil, стр. I-4357, точка 18). Освен упражняването на икономическа дейност директивата посочва три други условия, позволяващи индивидуализирането на данъчнозадълженото лице по ДДС, някои от които субективни, а други обективни, а именно — независимост, извършване на дейността по занятие и обичайно извършване на дейността.

17 – Решение от 14 февруари 1985 г. по дело Rompelman (268/83, Recueil, стр. 655, точка 19), Решение от 26 март 1987 г. по дело Комисия/Нидерландия (235/85, Recueil, стр. 1471, точки 6—10), Решение от 27 ноември 2003 г. по дело Zita Modes (C-497/01, Recueil, стр. I-14393, точка 38), Решение от 21 февруари 2006 г. по дело University of Huddersfield (C-223/03, Recueil, стр. I-1751, точка 47) и Решение от 26 юни 2007 г. по дело T-Mobile Austria и др. (C-284/04, Сборник, стр. I-5189, точка 35) и Решение от 26 юни 2007 г. по дело Hutchison 3G и др. (C-369/04, Сборник, стр. I-5247, точка 28).

18 – Втора директива 67/228/ЕИО на Съвета от 11 април 1967 година относно хармонизирането на законодателствата на държавите членки относно данъците върху оборота — Структура и способи за прилагане на общата система на данъка върху добавената стойност (OВ 71, 1967 г., стр. 1303).

19 – Решение от 14 ноември 2000 г. (C-142/99, Recueil, стр. I-9567, точка 28). Вж. по това дело и заключението на генералния адвокат Fennelly от 4 април 2000 г. (точки 34 и 35).

20 – Що се отнася до холдингите, Съдът приема, че само придобиването или държането на дружествени дялове не представлява „икономическа дейност“ по смисъла на Шеста директива, освен ако холдингът не участва в управлението на дружества (Решение от 20 юни 1991 г. по дело Polysar Investments Netherlands (C-60/90, Recueil, стр. I-3111). Така отново се въвежда корпоративният критерий, за да се поясни смисълът на понятието „използване на материално или нематериално имущество с цел получаването на редовен приход“ от член 4, параграф 2. Във връзка с понятието „използване“ вж. Решение от 4 декември 1990 г. по дело van Tiem (C-186/89, Recueil, стр. I-4363), Решение от 26 септември 1996 г. по дело Enkler (C-230/94, Recueil, стр. I-4517) и Решение по дело Hutchison 3G и др., посочено по-горе, както и Terra, B. Et J. Kajus. A guide to the European VAT Directives. Introduction to European VAT 2009. Vol. 1, IBFD, 2009, р. 360.

21 – Решение от 26 март 1987 г. по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точки 9 и 15, Решение от 12 септември 2000 г. по дело Комисия/Франция (C-276/97, Recueil, стр. I-6251, точка 32) и Решение от 13 декември 2007 г. по дело Götz (C-408/06, Recueil, стр. I-11295, точка 18).

22 – Herrero de la Escosura, P. El IVA en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Universidad de Oviedo, Marcial Pons, Madrid, 1996, р. 120.

23 – Решение от 1 април 1982 г. (89/81, Recueil, стр. 1277, точки 10 и 11).

24 – Подобно становище предполага да се допусне например освобождаването на продажби на по-ниска от реалната им цена при намаления или ликвидации.

25 – Решение от 3 март 1994 г. по дело Tolsma (C-16/93, Recueil, стр. I-743, точка 14), Решение от 5 юни 1997 г. по дело SDC (C-2/95, Recueil, стр. I-3017, точка 45) и Решение от 26 юни 2003 г. по дело MKG Kraftfahrzeuge Factoring (C-305/01, Recueil, стр. I-6729, точка 47).

26 – Решение от 8 март 1988 г. по дело Apple and Pear Development Council (102/86, Recueil, стр. 1443, точки 11 и 12), Решение от 16 октомври 1997 г. по дело Fillibeck (C-258/95, Recueil, стр. I-5577, точка 12) и Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе (точки 34 и 35).

27 – Решение по дело Apple and Pear Development Council, посочено по-горе (точки 11—16).

28 – Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе (точка 35).

29 – Евентуално малко повече, ако частноправният субект разполага с лесно осребрими средства над 5 000 EUR. От преписката не става ясно дали сумата може да възлиза на 100 % от хонорарите, но това ми се струва малко вероятно, тъй като член 6 от Министерския декрет относно правната помощ определя таван на месечните ресурси за достъп до разглежданата услуга.

30 – Заключение по делото, по което е постановено Решение по дело Hong-Kong Trade Development Council, посочено по-горе (точка 3.4 in fine).

31 – Решение по дело Götz, посочено по-горе (точка 21). Вж. в същия смисъл Решение от 18 март 1997 г. по дело Diego Calì & Figli (C-343/95, Recueil, стр. I-1547, точка 24); Решение по дело Hutchison 3G и др., посочено по-горе (точка 39) и Решение по дело T-Mobile Austria и др., посочено по-горе (точка 45).

32 – Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, и Решение от 25 юли 1991 г. по дело Ayuntamiento de Sevilla (C-202/90, Recueil, стр. I-4247), както и Определение от 21 май 2008 г. по дело Mihal (C-456/07, Сборник, стр. І-79).

33 – Вж. по-специално Решение по дело Ayuntamiento de Sevilla, посочено по-горе (точка 18).

34 – Решение от 17 октомври 1989 г. по дело Comune di Carpaneto Piacentino и др. (231/87 и 129/88, Recueil, стр. 3233, точка 16). Вж. и Решение от 15 май 1990 г. по дело Comune di Carpaneto Piacentino и др. (C-4/89, Recueil, стр. I-1869, точка 8), Решение от 6 февруари 1997 г. по дело Marktgemeinde Welden (C-247/95, Recueil, стр. I-779, точка 17), Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе (точка 40), Решение от 12 септември 2000 г. по дело Комисия/Ирландия (C-358/97, Recueil, стр. I-6301, точка 38), Решение по дело Комисия/Обединеното кралство (C-359/97, Recueil, стр. I-6355, точка 50), Решение по дело Комисия/Нидерландия (C-408/97, Recueil, стр. I-6417, точка 35), Решение от 12 септември 2000 г. по дело Комисия/Гърция (C-260/98, Recueil, стр. I-6537, точка 35), Решение от 14 декември 2000 г. по дело Fazenda Pública (C-446/98, Recueil, стр. I-11435, точка 17) и Решение от 8 юни 2006 г. по дело Feuerbestattungsverein Halle (C-430/04, Recueil, стр. I-4999, точка 32).

35 – Според посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Франция „следва да се отхвърли тезата […], че субект действа „в качеството на орган на държавна власт“ единствено за дейностите, които спадат към понятието за орган на държавна власт в тесен смисъл“ (точка 41).

36 – Съдебната практика подчертава, че този израз съответства на дейностите или сделките, извършени от публичноправните субекти в качеството им на органи на държавна власт (Решение от 17 октомври 1989 г. по дело Comune di Carpaneto Piacentino и др., посочено по-горе, точка 21).

37 – Посочени по-горе Решение от 17 октомври 1989 г. по дело Comune di Carpaneto Piacentino и др. (точка 15) и Решение по дело Fazenda Pública (точка 16).

38 – Точка 61 от исковата молба на Комисията.

39 – Член 8 от Закона за правната помощ.

40 – Определени с Министерския декрет относно критериите за възнаграждение за правната помощ (Valtioneuvoston asetus oikeusavun palkkioperusteista).

41 – Посочените по-горе Решение по дело Комисия/Нидерландия (точки 21 и 22), Решение по дело Ayuntamiento de Sevilla (точки 18—21) и Определение по дело Mihal.

42 – Според Casado Ollero „целта на това общностно правило е да се избегне необлагането с ДДС да накърни общото приложение и неутралитета на данъка, но вместо да посочи тези два принципа, законодателят посочва резултата, който може да произтече от неспазването им: нарушаване на конкуренцията“ (Casado Ollero, G. El IVA y las operaciones de los entes públicos, El IVA en el sistema tributario español. Vol.II, Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, 1986, р. 194).

43 – Ставка на ДДС във Финландия.

44 – Комисията се позовава на заключението на генералния адвокат Kokott по делата, по които са постановени посочените по-горе Решение по дело T-Mobile Austria и др. и Решение по дело Hutchison 3G и др.

45 – Точка 56 от исковата молба на Комисията.

46 – Решение от 16 септември 2008 г. (C-288/07, Сборник, стр. I-7203).

47 – Член 8 от Закона за правната помощ.